Kári skrifar: ÁBYRGÐ RÍKJA, LAGALEG ÚRRÆÐI FYRIR INNLENDUM DÓMSTÓLUM OG LÖGSAGA EVRÓPU-DÓMSTÓLS-INS

Bein réttaráhrif og úrræði fyrir innlendum dómstólum

Eins og áður er komið fram, í fyrri skrifum, geta einstaklingar í sumum tilvikum sótt rétt sem byggður er á lögum ESB fyrir innlendum dómstólum. Í framhaldi af þróun beinna réttaráhrifa (direct effect) hafa og mótast reglur um ábyrgð einstakra aðildarríkja ESB í þeim tilfellum þegar þau gerast brotleg og nefndur réttur nær ekki fram að ganga. Hefur Evrópudómstóllinn með dómaframkvæmd sinni lagt ákveðnar línur um það hvernig með skuli fara þegar aðilar verða af rétti, sökum þess að ranglega var staðið að innleiðingu tilskipana. Kann slíkt að hafa í för með sér skaðabótaskyldu viðkomandi ríkis.

Francovich gegn Ítalíu

Þann 19. nóvember árið 1991 kvað Evrópudómstóllinn upp dóma sína í tveimur málum samhliða, C-6/90 og C-9/90. Málavextir voru í stuttu máli eftirfarandi. Þegar fyrirtæki eiga í fjárhagslegum erfiðleikum hefur það alloft í för með sér að starfsfólk fyrirtækjanna fær ekki greidd laun sín að fullu. Launatengd gjöld kunna og að lenda í vanskilum. Stundum er um að ræða tímabundna launalækkun og kjaraskerðingu, sem launþegar taka á sig í samstarfi við fyrirtækin, með það að markmiði að koma rekstrinum aftur á réttan kjöl. Hins vegar er einnig vel þekkt að fyrirtæki verða gjaldþrota. Þá kemur til kasta lánastofnana og kröfuhafa s.s. banka. Oft er það svo að eignir viðkomandi fyrirtækja nægja ekki fyrir kröfum fjármálastofnana eða launakröfum.

Til að mæta þessu og koma á lágmarkslaunatryggingu [vegna gjaldþrots] í aðildarríkjum ESB var samin tilskipun 80/987.[i] Samkvæmt henni var aðildarríkjum gert skylt að stofnsetja ábyrgðarsjóði launa. Fengu ríkin ákveðið frjálsræði sem laut að fjármögnun sjóðanna og takmörkunum sem snertu greiðsluskyldu. Skyldi tilskipunin innleidd í landsrétt fyrir 23. október 1983, í síðasta lagi. Evrópudómstóllinn kvað hins vegar upp þann úrskurð árið 1989 [Mál 22/87 Framkvæmdastjórnin gegn Ítalíu] að ítölsk stjórnvöld hefðu brugðist þeirri skyldu að innleiða nefnda tilskipun.

Á því tímabili sem tilskipunin hafði ekki verið innleidd urðu mörg fyrirtæki gjaldþrota á Ítalíu, án þess að geta mætt launakröfum. Í framhaldinu höfðuðu Francovich, Bonifaci og margir aðrir, mál gegn ítalska ríkinu vegna vangoldinna launa en kröfðust til vara skaðabóta. Ítalski dómstóllinn sem málið fékk til meðferðar ákvað að óska forúrskurðar hjá Evrópudómstólnum (preliminary ruling, undir þáverandi 234. gr. Rómarsáttmálans). Sendi ítalski dómstóllinn þrjár spurningar til úrlausnar. Þær snérust um það hvort einstaklingar gætu krafið aðildarríki um skaðabætur vegna tjóns sem þeir kynnu að hafa orðið fyrir vegna þess að tilskipun 80/987 hefði ekki verið innleidd á réttan máta.

Hvort túlka bæri sameiginleg ákvæði 3. og 4. gr tilskipunarinnar þannig að þegar ríki hefur ekki nýtt sér möguleika á takmörkunum, samkvæmt 4. gr, sé ríkinu skylt að greiða kröfur launþega í samræmi við 3. gr. tilskipunarinnar. Enn fremur hver væri lágmarkstrygging (tryggingarvernd) sú sem ríki bæri að veita samkvæmt tilskipuninni, svo ákvæði hennar teldust uppfyllt.

Evrópudómstóllinn kaus að taka einungis afstöðu til fyrstu spurningar ítalska dómstólsins. Vísaði dómstóllinn til þágildandi 189. gr. Rómarsáttmálans, þar sem kveðið var á um skyldu ríkja til þess að ná fram þeim markmiðum sem skilgreind eru í sáttmálanum. Hið sama á við um tilskipanir. Aðildarríkjum ber að sjá svo um að þær hafi þau réttaráhrif sem þeim er ætlað að hafa. Dómstóllinn taldi eftirtalin atriði vera grundvöll þess að einstaklingar ættu skaðabótarétt gagnvart aðildarríkjum.

Fyrsta skilyrðið er að tilskipun feli í sér rétttilhandaeinstaklingum. Annað skilyrðið er að unnt sé að greina þessi réttindi samkvæmt ákvæðum tilskipunarinnar. Loks er þriðja skilyrðið það að til staðar sé orsakasamband á milli vanefnda á skyldu ríkisins annars vegar og taps og tjóns hins vegar sem tjónþoli hefur orðið fyrir. Er síðastnefnda atriðið í fullu samræmi við grundvallarreglur skaðabótaréttar (sakarreglan). Í samræmi við þetta varð niðurstaða Evrópudómstólsins sú að aðildarríki bæri að bæta tjón sem einstaklingar hefðu orðið fyrir vegna þess að nefnd tilskipun var ekki innleidd. Í ljósi þessa taldi Evrópudómstóllinn óþarft að taka afstöðu til annarar og þriðju spurningar ítalska dómstólsins, væru reglur um tilhögun skaðabóta viðfangsefni landsréttar, enda kveði Evrópurétturinn ekki á um sérstakar reglur í þeim efnum (sjá þó t.d.: http://www.ectil.org/ og http://www.egtl.org/).

Lögsaga Evrópudómstólsins

Í stofnanahluta Lissabon-sáttmálans (TFEU) 1. kafla, er m.a. rætt um hlutverk og lögsögu Evrópudómstólsins, í greinum 251-281. Í 258. gr. er kveðið á um rétt Framkvæmdastjórnar ESB gagnvart einstökum aðildarríkjum. Telji framkvæmdastjórnin að aðildarríki hafa ekki uppfyllt skyldur sínar samkvæmt sáttmálunum skal hún skila rökstuddu áliti þess efnis, eftir að hafa gefið viðkomandi ríki tækifæri til þess að koma sínum sjónarmiðum að. Komi aðildarríkið ekki til móts við álitið, innan þeirra tímamarka sem framkvæmdastjórnin setur, getur framkvæmdastjórnin borið málið undir Evrópudómstólinn.

Í 259. gr. er einnig mælt fyrir um rétt aðildarríkis gagnvart öðru aðildarríki, teljist aðildarríki ekki hafa uppfyllt skyldur sínar samkvæmt sáttmálunum. Slíkt mál má bera undir Evrópudómstólinn. Áður en gripið er til aðgerða gagnvart viðkomandi aðildarríki skal bera málið undir framkvæmdastjórnina. Skal hún skila rökstuddu áliti, eftir að ríkinu sem ávirðingar beinast gegn hefur verið gefinn kostur á því að skýra sína hlið, munnlega og skriflega. 

Þegar Evrópudómstóllinn hefur fundið aðildarríki brotlegt við skyldur sínar, samkvæmt sáttmálum ESB, ber ríkinu að gera nauðsynlegar ráðstafanir sem nauðsynlegar eru til þess að mæta kröfum dómstólsins (sbr. 1. mgr. 260. gr. TFEU). Telji framkvæmdastjórnin að aðildarríki hafi ekki gert nauðsynlegar ráðstafanir til þess efna dóm getur hún farið með málið fyrir Evrópudómstólinn, eftir að hafa gefið aðildarríkinu tækifæri til þess að koma sínum sjónarmiðum á framfæri. Ber framkvæmdastjórninni þá að tilgreina sektarfjárhæð (eingreiðslu) sem viðkomandi ríki skal greiða og talin er hæfileg miðað við eðli málsins. Getur Evrópudómstóllinn lagt á ríkið sekt [endanlegt ákvörðunarvald er hjá dómstólnum] sé brot staðfest (2. mgr. 260. gr. TFEU).

Þegar framkvæmdastjórnin vísar máli til Evrópudómstólsins (samkvæmt 258. gr.), á þeirri forsendu að aðildarríki hafi ekki staðið við skyldur sínar varðandi innleiðingu tilskipana (innan settra tímamarka) getur framkvæmdastjórnin tilgreint sektarfjárhæð sem ríkinu ber að greiða (3. mgr. 260. gr.).[ii] Getur hún og lagt til við dómstólinn að dæmt verði um hvort tveggja í senn: sektina og brot aðildarríkis á skyldum til þess að innleiða tilskipun, samkvæmt reglum sem þar um gilda. Sekt má þó aldrei nema hærri upphæð en framkvæmdastjórnin leggur til. Greiðsluskylda stofnast á þeim degi sem tilgreindur er í dóminum. Er þessum reglum ætlað að þrýsta á aðildarríki, svo þau innleiði tilskipanir innan réttra tímamarka, og tryggja sem best virkni Evrópuréttarins.

Reglugerðir sem samþykktar eru sameiginlega af hálfu Evrópuþingsins og framkvæmdastjórnarinnar, og af hálfu framkvæmdastjórnarinnar samkvæmt ákvæðum sáttmálanna, geta veitt Evrópudómstólnum ótakmarkaða lögsögu hvað viðurlög snertir og kveðið er á um í slíkum reglugerðum (261. gr. TFEU). Framkvæmdastjórnin getur, samhljóða og eftir að hafa ráðgast við Evrópuþingið, samþykkt lagaákvæði sem veita dómstólnum lögsögu í málum sem snerta evrópskan hugverkarétt. En samþykki aðildarríkja þarf til svo lagaákvæðin verði virk (262. gr. TFEU).

Lögsaga Evrópudómstólsins nær einnig til ógildingar ákvarðana, eftirlits með lagagerð stofnana Evrópusambandsins, þ.e. Ráðherraráðsins (the Council), framkvæmdastjórnarinnar og Evrópska seðlabankans. Þá tekur lögsagan til gerða Evrópuþingsins og Ráðherraráðsins sem ætlað er að skapa réttaráhrif gagnvart þriðja aðila. Í því skyni skal dómstóllinn hafa lögsögu í málum sem stofnað er til af hálfu aðildarríkja, Evrópuþingsins, Ráðherraráðsins eða framkvæmdastjórnarinnar, sökum vanhæfni, formgalla, brota á sáttmálunum, eða hvaða lögum og reglum sem snerta beitingu þeirra, eða misbeitingu valds (sbr. 1. og 2. mgr. 263. gr. TFEU).

Locus Standi

Í 4. mgr. 263. gr. TFEU er skilgreint hverjir geta höfðað mál eða komið fram sem aðilar (Locus Standi) að dómsmáli fyrir Evrópudómstólnum. Þegar um er að ræða athöfn sem beinist gegn einstaklingi eða lögaðila þarf viðkomandi athöfn að snerta þann beint og einstaklingsbundið sem athöfninni hyggst fá hnekkt. Í tilviki stjórnsýslufyrirmæla (stjórnvaldsfyrirmæla) þurfa þau að snerta beint einstakling eða lögaðila sem hyggst fá þeim hnekkt. "Snerta beint" merkir í þessu sambandi að einstaklingur þarf að geta sýnt fram á að ákvörðun hafi haft fyrirsjáanleg áhrif á hann. "Snerta einstaklingsbundið" merkir og að sá sem ber fram kvörtun (kærandi) verður að geta sýnt fram á að ráðstöfun snerti lagalega stöðu hans, vegna aðstæðna sem aðgreina hann frá öllum öðrum. Stuðst er við dóm í málinu Plaumann (mál nr. 25/62 Plaumann gegn Framkvæmdastjórn ESB). Spurningin er þá sú hvort ákvörðun snertir kæranda sökum þess að hann tilheyrir ákveðnum hópi manna eða vegna eiginleika sem einkenna kærandann sérstaklega.

Ekki er gerð sérstök krafa um "Locus Standi" þegar kærandi er Framkvæmdastjórn ESB, Ráðherraráðið, Evrópuþingið eða aðildarríki ESB. Það merkir að aðildarríki getur til dæmis höfðað ógildingarmál vegna ráðstöfunar sem ríkið hefur áður átt þátt í að samþykkja. Aðildarríki getur einnig freistað ógildingar á ráðstöfun sem sama ríki hefur kosið um í Ráðherraráðinu.

Ef sýnt þykir að lögsókn vegna meintra brota sé byggð á gildum rökum, skal Evrópudómstóllinn lýsa hina umdeildu athöfn (gerð) ógilda (sbr. 264. gr. TFEU). Almennt eru allar ákvarðanir nefndra stofnana settar undir eftirlit Evrópudómstólsins. Utanríkisstefna og öryggismál aðildarríkja heyra þó til undantekninga frá þeirri reglu (sjá 275. gr. TFEU). Málsókn sem slík, til ógildingar fyrir dómstólnum, frestar ekki áhrifum þeirrar athafnar sem reynt er að ógilda. Þó er hægt að óska frestunar (interim measure) hjá dómforseta (sbr. 278. og 279. gr. TFEU).

Samkvæmt 267. gr. TFEU hefur Evrópudómstóllinn lögsögu til þess að forúrskurða (preliminary rulings) í málum sem snerta túlkun sáttmálanna, sem og um gildi og túlkun á gerðum stofnana Evrópusambandsins. En almennt má segja að hvaða dómstóll aðildarríkis sem er geti óskað forúrskurðar, þar með taldir gerðardómar (sjá t.d. dóm í málinu: Vassen[iii] 1966). Í greininni felst mikilvæg lagastoð í ógildingarmálum sem snerta vanhæfni, brot á málsmeðferð, brotum gegn sáttmálunum, lagareglum sem tengjast beitingu þeirra, eða misbeitingu valds.

Nokkrar slóðir fyrir áhugasama lesendur

http://www.eurofound.europa.eu/areas/industrialrelations/dictionary/definitions/stateliability.htm

http://centers.law.nyu.edu/jeanmonnet/archive/papers/99/990905.html

http://www.eurofound.europa.eu/areas/industrialrelations/dictionary/definitions/remediesforinfringementsofeulaw.htm

http://www.adminlaw.org.uk/docs/SC%202010%20by%20Gregory%20Jones.pdf

http://europa.eu/documentation/legislation/pdf/oa8107147_fr.pdf

http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/court-justice/index_en.htm

http://curia.europa.eu/

http://www.hm-treasury.gov.uk/condoc_insurance_benefits_and_premiums_gender_neutral.htm


[i]
      http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31980L0987:EN:HTML

[ii]    Sjá nánar lögskýringar framkvæmdastjórnarinnar um innleiðingu 3. mgr. 260. gr. TFEU: http://ec.europa.eu/eu_law/docs/docs_infringements/sec_2010_1371_en.pdf

[iii]    http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61965CJ0061:EN:HTML

Fréttabréf