Kári skrifar: FRAMKVÆMDA-STJÓRN ESB GEGN STÓRA-BRETLANDI OG NORÐUR ÍRLANDI

Nýlegur dómur Evrópudómstólsins í máli C-301/10

Dómur Evrópudómstólsins frá 18. október 2012 er um margt athyglisverður. Málið lýtur að því hvort bresk stjórnvöld hafi brugðist skyldum sínum samkvæmt 3., 4. og 10. gr. tilskipunar 91/271[i], auk greina I(A) og I(B) í viðauka við sömu tilskipun, um skólp í þéttbýli. Um er að ræða dælu- og hreinsistöðvar á Lundúna svæðinu (London area).

Lagalegar forsendur

1. gr. tilskipunar 91/271 kveður á um söfnun, meðhöndlun og losun frárennslis frá þéttbýli ásamt meðferð og losun skólps frá tiltekinni atvinnustarfsemi. Markmiðið er verndun umhverfisins frá neikvæðum afleiðingum skólplosunar. Í 1. mgr. 2. gr. tilskipunarinnar segir svo um merkingu skólps, "þéttbýlisskólp": húsaskólp eða blanda húsaskólps og iðnaðarskólps og/eða afrennslisregnvatns;..."[ii] "Safnræsi" undir tilskipuninni merkir "kerfi sem ætlað er að safna og veita burt skólpi frá þéttbýli;..." (5. mgr. 2.gr.).

            Í 1. mgr. 3. gr. segir:

"Aðildarríkin skulu sjá til þess að allir þéttbýlisstaðir hafi safnræsi fyrir skólp,

- í síðasta lagi 31. desember 2000 þar sem fjöldi persónueininga (p.e.) er yfir 15000, og

- í síðasta lagi 31. desember 2005 þar sem fjöldi persónueininga er milli 2000 og 15000."[iii] Að öðru leyti vísast til íslenskrar þýðingar tilskipunarinnar.[iv]

Málavextir

Málið má rekja til þess að framkvæmdastjórn ESB barst kvörtun vegna dælustöðvar (Whitburn Steel), auk annara kvartana, sökum vatns sem flætt hafði í kjölfar mikillar úrkomu, á öðrum landssvæðum Bretlands. Þann 3. apríl 2003 sendi framkvæmdastjórnin formlega athugasemd til breskra stjórnvalda þar sem kom fram að  rekstur Whitburn Steel dælustöðvarinnar samræmdist ekki 1. og 2. mgr. 3. gr. ásamt grein I(A) í viðauka við tilskipun 91/271.

Í svarbréfi sínu héldu bresk stjórnvöld því hins vegar fram að rekstur umræddrar dælustöðvar uppfyllti kröfur um söfnun skólps og gerðar eru í 3. gr. tilskipunarinnar. Hins vegar var viðurkennt að frekari rannsókn á málinu hefði leitt í ljós nauðsyn þess að endurbæta rennslið í kerfinu. Enn fremur kom fram að skilyrði losunarleyfisins, sem dælustöðin var rekin samkvæmt, hefðu breyst. Hefði breytingin í för með sér að vænta mætti minni losunar. Væri stefnt að lokum breytinganna eigi síðar en 31. mars 2004.

Framkvæmdastjórnin sendi næstu formlegu athugasemd þann 21. mars 2005. Þar kom fram að frárennsliskerfi á Lundúnasvæðinu stæðist ekki kröfur samkvæmt 1. mgr. 3. gr., 1. mgr. 4. gr., samkvæmt 3. og 10. gr., og samkvæmt greinum I(A) og I(B) í viðauka við umrædda tilskipun. Taldi framkvæmdastjórnin að skólpi væri hleypt óhreinsuðu í Thames-ánna, jafnvel þegar regn væri í meðallagi, og að engra skjótra ráðstafana væri að vænta til þess að leysa vandamálið, sem þá myndi vara áfram og jafnvel versna.

Bresk yfirvöld svöruðu athugasemd framkvæmdastjórnarinnar 20. maí 2005. Kemur m.a. fram í svarinu að um sé að ræða vatnasvið sem nái yfir 557 ferkílómetra, þar sem safnað sé saman heimilis- og iðnaðarskólpi ásamt regnvatni. Þessu fylgi vandamál vegna magns og álags í kerfinu.

Hvað snertir skyldur samkvæmt tilskipuninni kváðu bresk stjórnvöld lagfæringum á kerfinu verða lokið svo fljótt sem auðnast mætti. Hefðu hreinsistöðvarnar, sem þjónuðu þéttbýli Lundúna, uppfyllt kröfur tilskipunarinnar síðan 31. desember 2000. Mætti rekja losunina í ágúst 2004 til óvenjumikilla rigninga.

Framkvæmdastjórn ESB sætti sig ekki við þessar skýringar, í bréfi þann 10. apríl 2006. Lýsti framkvæmdastjórnin því yfir, í rökstuddu áliti sínu, að Bretland hefði brugðist skyldum sínum (lagaskyldum) samkvæmt 1. og 2. mgr. 3. gr. og samkvæmt viðauka I(A) við tilskipun 91/271, viðvíkjandi Whitburn, ásamt því að hafa brugðist skyldum sínum samkvæmt 1. mgr. 3. gr., 1. mgr. 4. gr., 3. og 10. gr., ásamt greinum I(A) og I(B) í viðauka við tilskipunina, hvað snerti níu hreinsistöðvar sem þjóna stór-Lundúna svæðinu.

Þessu svöruðu bresk yfirvöld með bréfi 15. júní 2006 og kváðu "safnkerfið" og hreinsistöðvarnar, sem þjónuðu Whitburn og þéttbýli Sunderland, vera í samræmi við tilskipunina. Í kjölfar fundarhalda þann 6. júlí 2007, á milli fulltrúa framkvæmdastjórnarinnar og breskra yfirvalda, gáfu þeir síðarnefndu skýringar með bréfi þann 23. október 2007. Kemur fram að þótt lagfæringa væri þörf á hreinsistöðvum, við Beckton, Crossness og Mogden, þá merkti það ekki að starfsemi þeirra bryti gegn tilskipuninni. Með því að fallast á þörf fyrir lagfæringar sýndu bresk yfirvöld einfaldlega löngun sína til þess að veita aukna umhverfisvernd.

Málsástæður og lagarök

Í stuttu máli lýtur megin ágreiningurinn á milli framkvæmdastjórnarinnar og breskra yfirvalda að túlkun á tilskipun 91/271.

Að mati framkvæmdastjórnarinnar ber aðildarríkjum ESB skylda til þess að tryggja að "safnræsi" séu hönnuð og byggð þannig að þau safni öllu skólpi í því þéttbýli sem þeim er ætlað að þjóna og að skólp sé hreinsað. Afkastageta viðkomandi kerfis skal því miðast við mismunandi veðurskilyrði (úrkomu o.s.frv.) sem og árstíðabundnar breytingar s.s. fólk sem ekki hefur fasta búsetu, ferðamenn og árstíðabundna efnahagsstarfsemi.

Að mati framkvæmdastjórnarinnar er "yfirfall úrkomuvatns", og vísað er til í viðauka I(A), hluti af safnræsi í þéttbýli og búnaði til hreinsunar. Tilskipunina ber að túlka þannig að að hún feli í sér afdráttarlausa skyldu til þess að forðast blöndun frá "yfirfalli úrkomuvatns" (þannig að viðtökuvatn spillist sem minnst) nema í undantekningartilvikum. Sú skoðun endurspeglist í neðanmálsgrein 1 á viðauka I(A) við tilskipun 91/271, þar sem tekið er fram að í raun sé "...ógerlegt að gera safnræsi og hreinsistöðvar þannig úr garði að hægt sé að hreinsa allt skólp við aðstæður sem heyra til undantekninga, t.d. í úrhellisrigningum,...".

Framkvæmdastjórnin taldi tíðni og magn yfirfalls skipta máli í þessu sambandi. Því meiri blöndun sem ætti sér stað, sérstaklega þegar regn er í meðallagi, þeim mun meiri líkur væru á að stjórnun yfirfallsins væri ekki í samræmi við tilskipunina. Hins vegar hafi aðildarríkin um ýmsa kosti að velja til þess að uppfylla einstakar lagagreinar og ná fram markmiðum tilskipunarinnar (að vernda umhverfið). Bresk yfirvöld töldu hins vegar að túlka bæri tilskipunina þannig að aðildarríkjum væri eftirlátið að ákveða með hvaða hætti skólpi væri safnað og það meðhöndlað (hreinsað) og tryggja þá umhverfisvernd sem stefnt er að [það felur í raun í sér að um einkamál aðildarríkjanna sé að ræða].

Höfnuðu bresk yfirvöld því að umrædd tilskipun innihéldi kröfur um það hversu oft eða mikið "yfirfall úrkomuvatns" mætti blandast viðtökuvatni.[v] Hugtakið "sem skyldi" [sufficient performance] í 10. gr. tilskipunarinnar bæri að skoða í ljósi markmiða um náttúruvernd, eins og þau eru sett fram í 1. gr. sömu tilskipunar, og því með vísan til áhrifa á viðtökuvatn.

Framkvæmdastjórnin tók fram að hún gerði ekki ágreining um breskar mæliaðferðir. Það breytti þó ekki þeirri staðreynd að skilgreiningar á "leka tilvikum" kynnu að vera mismunandi á milli aðildarríkja. Það væri því engin trygging fyrir samræmdri nálgun ríkjanna ef miða skyldi samkvæmni við tilskipunina út frá tilvikum og tíðni leka.

Að lokum bentu bresk yfirvöld á það að holræsakerfi Lundúna væri gamalt og hefði verið endurnýjað mikið síðan 1875. Hefðu framkvæmdir og prófanir staðið yfir frá innleiðingu tilskipunar 91/271. Um væri að ræða mjög kostnaðarsamar framkvæmdir, er næmu 4,4 milljörðum punda, og tækju þar af leiðandi tíma. Þetta væri metnaðarfull langtímalausn sem ekki gæti sætt viðurlögum.

Niðurstaða Evrópudómstólsins

Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. tilskipunar 91/271 er markmið hennar að vernda umhverfið fyrir spjöllum vegna skólplosunar (sbr. einnig mál C-280/02 Framkvæmdastjórn ESB gegn Frakklandi).

Markmiðin sem sett eru fram í tilskipuninni ná lengra en einungis til vatnavistkerfa. Verndun tekur einnig til manna, dýralífs, gróðurs, jarðvegs, vatns, lofts og landslags, fyrir hvers konar spjöllum s.s. vegna vaxtar þörunga sem orsakast af losun skólps. Telur dómstóllinn að túlka beri hugtökin "sem skyldi" í 10. gr., "úrhellisrigningar" í 1. neðanmálsgrein við viðauka I og "bestu tækniþekkingu sem völ er á og hefur ekki í för með sér óhóflegan kostnað" (viðauki I(A) við tilskipunina) í ljósi markmiðanna en einnig í ljósi 191.gr.TFEU. [sú grein er í XX. bálki Lissabon-sáttmálans sem fjallar um umhverfismál, umhverfisvernd].

Hugtakið "sem skyldi", og tengist einungis hreinsistöðvum, er ekki skilgreint með töluliðum heldur kveður 10. gr. einungis á um fullnægjandi virkni ["starfi sem skyldi"] hreinsistöðva undir öllum venjulegum veðurskilyrðum á viðkomandi stað, að teknu tilliti "...til árstíðabundinna magnsveiflna."

Þá ber aðildarríkjum að gera viðeigandi ráðstafanir til að forðast mengun eins og fram kemur 1. neðanmálsgrein við viðauka I. Þar sem hugtakið "úrhellisrigningar" er ekki skilgreint sérstaklega í tilskipuninni er réttmætt af hálfu framkvæmdastjórnarinnar að annast eftirlit sitt í samræmi við lög ESB og setja viðmiðunarreglur. Setninguna "bestu tækniþekkingu sem völ er á og hefur ekki í för með sér óhóflegan kostnað" þarf að skoða í ljósi bestu tækni og kostnaðar á móti ávinningi sem mikilvirkari vatnssöfnunar- og skólphreinsikerfi gætu skilað. Þegar ómögulegt reynist, eða miklum vandkvæðum bundið, að safna og hreinsa skólp, ber aðildarríkjum að sýna fram á að kröfur um bestu tækniþekkingu séu uppfylltar ("besta tækniþekking sem völ er á..."). Þ.e.a.s. sönnunarbyrðin hvílir á aðildarríkjum að sýna fram á að þau hafi gengið eins langt og hægt er til að uppfylla umrædda tilskipun, hvað snertir hönnun, lagningu og viðhald "safnræsa" í samræmi við bestu tækniþekkingu sem völ er á [án óhóflegs kostnaðar]. Að mati Evrópudómstólsins þarf að kanna hvort skólplosun þéttbýlis í Bretlandi hefur sérstöðu [miðað við önnur ríki] á einhvern hátt. Sé ekki svo, þarf að ákvarða hvort bresk yfirvöld hafi gert það sem í þeirra valdi stóð til þess að uppfylla lagaskyldur sínar samkvæmt tilskipun 91/271.

Spurningum um það hvort aðildarríki ESB hafi brotið gegn lagaskyldum sínum beri að svara með tilliti til aðstæðna í viðkomandi ríki. Bresk yfirvöld hefðu hins vegar ekki leitt í ljós, í samræmi við kröfur laga, að kostnaður vegna framkvæmda (sem aukið gætu virkni kerfisins) væri óhóflegur miðað við mögulegan ávinning fyrir umhverfið. Framkvæmdastjórnin hafi því komist að réttri niðurstöðu þess efnis að "safnræsi" í Whitburn uppfylli ekki kröfur sem gerðar eru samkvæmt 3. gr. og viðauka I(A) við nefnda tilskipun.

Hvað þéttbýli Lundúna snertir, var ekki um það deilt að hreinsistöðvar skorti í Beckton, Crossness og Mogden (eins og krafist er sbr. 1. mgr. 4. gr. og 10. gr. tilskipunarinnar). Losunin samræmdist ekki kröfum viðauka I(B) né heldur kröfum 3. gr. sömu tilskipunar. Evrópudómstóllinn hafnar rökum breskra yfirvalda um "langtímalausn sem ekki gæti sætt viðurlögum". Hvort um brot á skyldum sé að ræða beri að skoða með tilliti til kringumstæðna í viðkomandi samningsríki við lok tímabils sem mælt er fyrir um í rökstuddu viðbótaráliti. Samningsríki geti ekki tryggt frávísun máls á þeim forsendum að yfirstandandi framkvæmdir muniíframtíðinni leysa það vandamál sem um ræðir.

Í samræmi við framangreint varð dómsorð Evrópudómstólsins[vi] eftirfarandi.

 Dómstóllinn:

1. "Lýsir því yfir að með því að láta hjá líða að tryggja:

- viðeigandi söfnun á skólpi frá þéttbýli, frá þéttbýlisstað með íbúafjölda yfir 15.000, í Sunderland (Whitburn) og Lundúnum ("safnræsi" í Beckton og Crossness), í samræmi við 1. og 2. mgr. 3. gr. og viðauka I(A), við tilskipun ráðsins 91/271/ESB frá 21. maí 1991 um meðferð frárennslis frá þéttbýli, og

- viðeigandi meðferð skólps frá þéttbýli, með íbúafjölda yfir 15.000, í Lundúnum (hreinsistöðvar í Beckton, Crossness og Mogden), í samræmi við 1. og 3. mgr. 4. gr. og 10 gr. og viðauka I(B), við tilskipun 91/271,

hefur Stóra-Bretland ekki uppfyllt skuldbindingar sínar samkvæmt þeirri tilskipun;

2. Stóra-Bretlandi er gert að greiða málskostnað."

Nokkrar slóðir fyrir áhugasama:

http://www.ecolex.org/ecolex/ledge/view/RecordDetails;jsessionid=00911281096859C7975C96E2B8E41BEE?id=LEX-FAOC013224&index=documents

http://ec.europa.eu/environment/legal/implementation_en.htm

http://europa.eu/pol/env/index_en.htm

http://europa.eu/legislation_summaries/environment/index_en.htm

http://ec.europa.eu/environment/legal/crime/pdf/criminal_penalties1.pdf

http://ec.europa.eu/environment/chemicals/reach/reach_intro.htm


[i]      http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=en&type_doc=Directive&an_doc=91&nu_doc=271

[ii]    Sjá einnig íslenska þýðingu tilskipunarinnar: http://brunnur.stjr.is/ees.nsf/pages/662F58095175BCC100256700004E16E2/$file/391l0271.pdf

[iii]   Sama heimild.

[iv]    http://brunnur.stjr.is/ees.nsf/pages/662F58095175BCC100256700004E16E2/$file/391l0271.pdf

[v]    Það breytir þó ekki því að sýnataka segir til um magn og styrk þeirra efna sem mæld eru. Þar gilda ákveðin viðmið. Sjá viðauka við tilskipun.

[vi]   Sjá enn fremur 258. gr., 259. og 260. gr. TFEU.

Fréttabréf