Kári skrifar: EIGNARHALD ÞJÓÐARINNAR Á EIGIN AUÐLINDUM

Eignarhald og auðlindanýting eru mál sem varða íslenska þjóð mjög miklu. Það gildir m.a. um fiskistofna í íslenskri lögsögu, jarðhita, fallvötn og hvað eina sem náttúran hefur skapað. Reynslan sýnir að sameignarsinna má finna í flestum íslenskum stjórnmálaflokkum þótt ljóst sé að séreignarsinnar tilheyri fremur sumum stjórnmálaflokkum en öðrum.

            Umræðan undanfarin ár hefur of mikið einkennst af hagfræði og tali um "arðsemi" - látið svo sem arðsemi í rekstri þeirra sem ráða yfir aflaheimildum jafngildi sjálfkrafa "arðsemi" fyrir íslenskt þjóðarbú. Yfirleitt er minna rætt um hin réttarheimspekilegu og lögfræðilegu álitamál sem snerta nýtingu auðlinda, s.s. hvort og hvernig eignarréttur getur myndast og mismunandi form eignar- og nýtingarréttar.[i] Þá hafa sumir fræðimenn á sviði lögfræði fest sig í sérstakri gerð af orðhengilshætti sem aftur gerir þeim fært að afneita hugtakinu "þjóðareign". Það hugtak er þó vel þekkt meðal margra annara þjóða þótt ríki þeirra fari með forsjá auðlindanna.

            Almennt má skipta eignarrétti í eftirfarandi flokka:

  • 1) Einkaeignarrétt. Getur tilheyrt einstökum aðilum, lögaðilum eða fyrirtækjum.

  • 2) Samfélagslegan eignarrétt (þjóðareign). Yfirleitt sameiginlegur réttur til aðgangs og nýtingar án fullkomins einkaeignarréttar.

  • 3) Blöndu af áðurtöldu. Hægt að greina á milli þess sem telst mikilvægt fyrir lifibrauð einstaklinga og hins sem er mikilvægt fyrir þjóðarbúið.

Eignarhald á náttúruauðlindum í nokkrum löndum

Einingarríki

Indónesía[ii]

33. gr.  í stjórnarskránni:

Ríkið

Framleiðslugreinum sem mikilvægar eru fyrir landið, og áhrif hafa á líf þjóðarinnar, skal stjórnað af ríkinu (2. mgr.). Landið, vötnin, og
náttúruauðlindir þar innan, skulu vera undir valdsviði ríkisins og skulu hagnýtt til fyllstu hagsbóta fyrir þjóðina (4. mgr.).

Papúa Nýja-Gínea[iii]

1. hluti, 2. mgr. 2. gr. í stjórnarskránni:

Ríkið
Fullveldi Papúa Nýja-Gíneu á yfirráðasvæði sínu, og yfir náttúruauðlindum á eigin yfirráðasvæði, skal vera algert....

Ísland[iv]

Engin ákvæði um auðlindir í stjórnarskrá. Í lögum um stjórn fiskveiða nr. 116/2006 segir í 1. kafla 1. gr.: "Nytjastofnar á Íslandsmiðum eru sameign íslensku þjóðarinnar. Markmið laga þessara er að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögum þessum myndar ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum."

Sambandsríki

Kanada[v]

109. gr. í stjórnarskránni:

Héruðin:

Allt land, námur, jarðefni og þóknanir [vegna afnota] tilheyra aðskildum héruðum Kanada, Nova Scotia og New Brunswick í sambandinu. Allar fjárhæðir sem greiða ber fyrir land, námur, jarðefni eða þóknanir, skulu tilheyra aðskildum héruðum Ontario, Quebec, Nova Scotia og New Brunswick, þar sem auðlindirnar eru staðsettar eða eiga sér uppruna, með fyrirvara um sjóði[vi] þar að lútandi, og aðra hagsmuni [hagsmuni þriðja aðila] en viðkomandi héraða.

Nígería[vii]

3. mgr. 44. gr. í stjórnarskránni:

Ríkisstjórn og sambandsríki

Allar eignir og stjórnun allra jarðefna, jarðolíu og jarðgass á, undir, eða yfir einhverju landi í Nígeríu eða í, undir eða við landhelgi og í efnahagslögsögu Nígeríu skulu vera á forræði ríkisstjórnar sambandsríkisins.

Írak[viii]

111. gr. í stjórnarskránni:

Þjóðin
Olía og gas eru í eigu allra íbúa Íraks í héruðum og á sjálfstjórnarsvæðum.

Rússland[ix]

1. mgr. 9. gr. í stjórnarskránni:

Eignarhald einkaaðila, ríkis, sveitarfélaga eða annars konar eignarhald

Land og aðrar náttúruauðlindir skal nota og vernda í Rússneska sambandsríkinu sem grundvöll lífs og virkni fólks sem býr á viðkomandi yfirráðasvæðum (1. mgr.). Land og aðrar náttúruauðlindir geta verið í eigu einkaaðila, ríkis, sveitarfélaga og undir annars konar eignarhaldi (2. mgr.).

Súdan[x]

4. mgr. 1. gr. í viðauka við friðarsamning um skiptingu auðs [2004].

Leiðbeinandi reglur um réttláta hlutdeild í sameiginlegum auði:

Hlutdeild og úthlutun auðs sem sprottin er af auðlindum Súdan skal tryggja að lífsgæði, reisn og lífskjör allra borgara eflist án mismununar á grundvelli kyns, kynþáttar, trúarbragða, stjórnmálaskoðana, þjóðernis, tungu, eða landsvæðis. Hlutdeild og úthlutun þessa auðs skal byggjast á þeirri forsendu að allir hlutar Súdan hafi rétt til þróunar.

1. mgr. 2. gr. í sama viðauka.

Skipting eignarhalds ekki tiltekin

Að teknu tilliti til stöðu aðila varðandi eignarhald á landi og náttúruauðlindum neðanjarðar, þar á meðal í Suður-Súdan, er samningi þessum ekki ætlað að ná yfir eignarhald þessara auðlinda. Aðilar eru sammála um að koma þeim málum í viðeigandi farveg.

Sameinuðu arabísku furstadæmin[xi]

23. gr. stjórnarskrár Sameinuðu arabísku furstadæmanna

Þjóðareign

Náttúruauðlindir og auður einstakra furstadæma teljast almannaeignir viðkomandi furstadæmis [...].

Venesúela[xii]

12. gr. stjórnarskrárinnar

Lýðveldið

Hvers konar jarðefni og vetniskolefni, [...] sem eru á innlendu landsvæði, undir jarðlögum í landhelginni, í efnahagslögsögunni og landgrunninu, tilheyra lýðveldinu, eru gæði á almennu yfirráðasvæði og því óafsalanleg og ekki framseljanleg.

Aðgangur og nýting

            Í eignarrétti er gerður greinarmunur á nýtingu án eignarréttar (Non-Ownership Theory) og nýtingu í krafti eignarréttar (ownership). Þekkist t.a.m. vel í olíu- og gasvinnslu. Fyrr nefnda hugtakið vísar til þess að enginn á þær auðlindir sem um ræðir. En svo lengi sem vinnsla er ekki hafin þá hefur eigandi yfirborðsins (svæðisins), þar sem auðlindina er að finna, einkarétt á nýtingu olíu eða gass þar. Í stað beins eignarréttar er því í raun um ítakarétt (easement) að ræða [profit].[xiii] Í þessu felst leyfi til leitar, þróunar og framleiðslu en ekki eignarréttur á afurðinni sjálfri (olía/gas).

            Sá áróður hefur gengið manna á millum undanfarna áratugi að auðlindir í einkaeigu séu betur nýttar en hinar sem eru í almannaeigu. Hafa m.a. hagfræði- og lagaprófssorar fullyrt það í opinberum skýrslum og fyrirlestrum. Engin haldbær rök búa þar að baki enda eru viðkomandi prófessorar í  hagsmunabaráttu fyrir græðgisfólk og berjast gegn hagsmunum almennings.

            Aðgangsstýringar, s.s. kvótar, eru réttlættar m.a. með vísan til þess að takmarka verði aðgang að takmörkuðum auðlindum. Reyndar er það svo að flestar náttúruauðlindir jarðar eru takmarkaðar í einhverjum skilningi. En það merkir þó alls ekki, og réttlætir ekki, að auðlindirnar verði að einkavæða og þannig tryggja útvöldum aðilum nýtingar- og eignarrétt þeirra um aldur og ævi.

            Þeim rökum er oft beitt að aukin einkavæðing náttúruauðlinda leiði til vaxandi sjálfbærni og verndunar auðlindanna. Í raun hefur aldrei verið sýnt fram á það með óyggjandi hætti heldur er um "kenningu" að ræða sem stendur á mjög veikum grunni. Því er m.a. haldið fram að þegar auðlindir séu í einkaeign skapist sérstakur hvati fyrir eigendur til þess að nýta þær betur (en ella væri) þótt fáar rannsóknir styðji það. Verður að segjast að t.d. auðlindahagfræðin [sem er mjög hagsmunadrifin "fræðigrein"] er á miklum villigötum hvað þetta snertir.

            Í Ástralíu var rannsökuð afstaða skelfiskútgerðamanna (Haliotis spp). Borin var saman afstaða til veiða hjá þeim sem nutu einkaeignarréttar við afstöðu innan útgerða sem ekki nutu þess sama réttar (sbr. Non-Ownership Theory). Beitt var fjölbreytuaðhvarfsgreiningu (Multiple Regression Analysis - tölfræðigreining) til þess að skera úr um það hvort (og þá hversu sterkt) samband væri á milli afstöðunnar annars vegar og hins vegar atriða eins og búsetu og efnahagslegra þátta.

            Þvert á það sem oft er haldið fram, þá benda niðurstöðurnar til meiri varfærni í veiðum meðal þeirra sem ekki njóta einkaeignarréttar en hjá hinum sem njóta hans. Það styður og megindlegar athuganir á hegðun sem gerðar hafa verið. Rannsóknin sýnir að einkaeignarréttur tryggir ekki endilega bestu umgengni við auðlindir. Niðurstöðurnar ganga einnig gegn því að einföld hegðunarmynstur séu lögð til grundvallar í flóknum félags- og vistkerfum.[xiv] En hugarsmíð hagfræðinnar er oft langt frá veruleikanum eins og kunnugt er.

            Bent hefur verið á að ef einkaeignarréttur væri skilyrði góðrar umgengni (stewardship) við auðlindir, eins og sumir halda fram, þá mætti gagnálykta þannig að góð umgengni við auðlindir náist ekki án einkaeignarréttar. En staðreyndirnar sýna hins vegar allt annað. Má t.a.m. benda á Yosemite-þjóðgarðinn eða Miklagljúfur (Grand Canyon) í Bandaríkjunum. Þykir ekki sýnt að þessi náttúrufyrirbæri séu í sérstakri hættu vegna skorts á einkaeignarrétti. Sama verður heldur ekki sagt um timbur í eigu alríkisins. Því má einmitt halda fram að skógar séu gjöful auðlind vegna þess að þeir eru varðir af almannarétti fremur en einkaeignarrétti.

            Washington fylki[xv] setti lög um nýtingu skóga (Forest Practice Act) árið 1945.[xvi] Samkvæmt þeim var landeigendum gert að planta nýjum trjám, á landi sem þeir nýttu, í stað þeirra sem felld voru, eða skilja eftir ákveðinn hluta trjáa á hverjum hektara til þess að tryggja vöxt og viðgang. Ef einkaeignarréttur væri jafn mikilvægur fyrir góða umgengni við auðlindir, og sumir vilja vera láta, er ljóst að nefnd lög í Washington hefðu verið óþörf.[xvii]

Úthlutun gæða á silfurfati

            Prófessor Daniel W. Bromley, við háskólann í Wisconsin í Bandaríkjunum, ritaði frábæra grein árið 2009 sem nefnist "Abdicating responsibility: the Deceits of Fisheries Policy". Í greininni segir hann ástand fiskistofna heimsins sýna og sanna að stjórnvöld hafi brugðist í því að stjórna og vernda þessa fiskistofna. Viðbrögðin hafi falist í þeirri ófrumlegu hugmynd að útdeila varanlegum gjöfum til viðskiptavædds sjávarútvegs (commercial fishing sector), á formi auðs og tekna, samkvæmt staðlausum hugmyndum tengdum framseljanlegum aflaheimildum [individual transferable quotas - iTQs].[xviii]

            En álíka hugmyndir þekkja margir, t.d. frá prófessorum við Háskóla Íslands sem sumir hverjir sjá allar lausnir í gjafavæddri "einkavæðingunni". Hafa kjósendur á Íslandi ekki verið nógu duglegir að senda þeim þingmönnum "rauða spjaldið" sem rekið hafa sína stefnu í anda "fræða" nefndra prófessora - enda stefnan mjög andstæð almannahagsmunum - byggir beinlínis á því að færa útvöldum, gefins, eigur þjóðarinnar. Þá hafa ákveðnir fjölmiðlar ekki látið sitt eftir liggja í áróðursstríðinu gegn almenningi.

            Það er frekar dapurlegt að land eins og Nígería (með fullri virðingu fyrir því ágæta landi en þar sem spilling er af sumum talin vandamál) skuli vera lengra komið en Ísland hvað varðar auðlindaákvæði í stjórnarskrá. Það verður ekki réttlætt með vísan til þess að lög og reglur skipti ekki máli ef fólk fer ekki eftir þeim. Slíkur málatilbúnaður gagnast ekki sem rök gegn vel útfærðum auðlindaákvæðum í stjórnarskrá. Enda ljóst að réttarríki framfylgja að sjálfsögðu lögum.

            Hins vegar væri einnig mjög æskilegt að stofnsettur yrði stjórnarskrárdómstóll t.d. að þýskri fyrirmynd (Bundesverfassungsgericht).[xix] Honum bæri að tryggja að stjórnarskrá Íslands væri virt og að lög frá Alþingi brytu ekki gegn stjórnarskránni.

            Stærstur hluti arðsins sem veiðar og vinnsla skapa á að sjálfsögðu að renna til íslensku þjóðarinnar sem eiganda kvótans. Raunin er hins vegar sú að háar arðgreiðslur renna í vasa útgerðarmanna [og auk þess hafa stjórnmálamenn í vasanum sem jafnvel kalla saman sumarþing til þess að aflétta "byrðum" af útgerðinni]. Á síðasta kjörtímabili lét "eins atkvæðis flokksformaður" hafa eftir sér að "ekki mætti taka arðsemina úr greininni". Hafði þingmaðurinn þar uppi hræðsluáróður um það hvað myndi gerast ef hinn eini réttmæti eigandi kvótans, þjóðin, ætlaði sér að gera auknar kröfur um auðlindagjald [þ.e. hækka leiguna fyrir veiðiréttinn].

            Þar átti þingmaðurinn auðvitað við arðsemi til handa útgerðarmönnum en ekki fyrir þjóðina. Orð hans lýsa stöðu Alþingis gagnvart útgerðinni. Atvinnuveganefnd þingsins er t.a.m. framlenging útgerðarmanna. Það blasir við. Samantekið má því segja að útgerðin hafi á sínum snærum prófessora, sem reka ofsafenginn áróður í nafni fræðanna, fjölmiðla, þingmenn og ráðherra sem beinlínis reka hagsmunabaráttu útgerðarinnar innan þingsins á kostnað almennings. 

            Í markaðshagkerfum þykir almennt fýsilegt að framboð og eftirspurn ráði verðmyndun á vörum og þjónustu. "Rétt verð" er þannig myndað á markaði, í viðskiptum manna á millum. Þeir sem leggjast gegn öllum breytingum á núverandi fiskveiðistjórnunarkerfi, og aðhyllast í orði kveðnu markaðslausnir, sjá hins vegar öll tormerki á því að bjóða upp aflaheimildir.[xx]

            Útgerðarmenn (og Samtök atvinnulífsins) hafa beitt ákveðnu ofbeldi og hótað að sigla flotanum í land, og binda þar við bryggju, þegar reynt hefur verið að breyta kerfinu og endurskoða úthlutunarreglur. En auðveldlega má bregðast við því. Gefa mætti erlendum útgerðum kost á að veiða í íslenskri landhelgi. Jafnvel mætti ganga svo langt í framhaldinu að banna íslenskum útgerðum veiðar, tímabundið, enda hafi þær sjálfar kosið að sigla flotanum í land.

            Það væru einu réttu viðbrögðin við hótunum af þessu tagi. Þannig mætti minna útgerðarmenn á það hverjum hinn raunverulegi eignarréttur tilheyrir. Það myndu íslenskir stórútgerðarmenn sennilega fyrst skilja væri þeim gert að búa við eðlilega samkeppni við veiðarnar enda hefðu erlendar útgerðir þá aðgang að lögsögunni til jafns við innlendar útgerðir. Fyrir neytandann má einu gilda hvað skipið heitir sem veiðir fiskinn, eða undir hvaða fána það siglir, svo framarlega sem ákveðnar kröfur eru uppfylltar. Eða dettur einhverjum heilvita manni það í hug að Flugleiðir séu eina flugfélagið í heiminum sem getur flogið til og frá Íslandi? Og man fólk hvernig farmiðaverðið var hjá Flugleiðum áður en virk samkeppni hófst í flugi!? Er þessi einokunarhugsunarháttur ekki tímaskekkja?

Hefur sameignarréttur yfir íslenskum auðlindum breyst í einkaeignarrétt?

            Það má færa fyrir því rök að upphaflega hugmyndin hafi verið sú að útgerðarmenn fengju fullkominn eignarrétt og umráðarétt yfir veiðiheimildunum og hygðust því aldrei greiða neitt auðlindagjald. Að slíkt gjald hafi verið talið hindra þau áform að færa eignarhaldið frá þjóðinni til fárra útgerðarmanna. Enda ljóst að viðurkenning á leigu felur um leið í sér viðurkenningu á því að menn eigi ekki það sem leigt er [það er eins og hvert annað bull að auðlindagjald sé skattur. Um er að ræða leigu fyrir afnot sem er allt annað].

            Handhafar kvótans (og keyptir stjórnmálamenn) hafi þannig hugsað sér að nýta auðlind þjóðarinnar án endurgjalds og að lokum fá fullkominn eignarrétt viðurkenndan. Hefur og Hæstiréttur Íslands lengi verið mjög hallur undir sjónarmið útgerðarmanna þótt á því megi finna undantekningar.

            Þeir sem tekið hafa að sér að kenna fólki lögfræði á Íslandi hafa sumir látið sem svo að kvótamálin snúist um að vega saman eignarrétt annars vegar og hins vegar atvinnufrelsi. En bæði þessi réttindi eru varin af stjórnarskrá og Mannréttindasáttmála Evrópu (með viðaukum). En í raun er óþarfi að flækja málin þannig. Málið snýst um það að eigandi kvótans, þjóðin, hefur aldrei gefið leyfi sitt, eða samþykki, fyrir því að kvótinn sé nýttur endurgjaldslaust. Hvað þá að hún hafi afsalað sér eignarréttinum á kvótanum. Allar ákvarðanir um nýtingu hans og gjaldtöku liggja því hjá þjóðinni sjálfri og hvergi annars staðar.

            Sama gildir auðvitað um margar aðrar auðlindir. Þjóðin þarf því nauðsynlega að fá tækifæri til þess að kjósa, bindandi kosningu, um þessi mál í þjóðaratkvæðagreiðslu. Enda ljóst að þingmenn, fyrr og síðar, hafa framið "pólitísk umboðssvik" gagnvart kjósendum í meðhöndlun sinni á málinu öllu. Eitthvert versta dæmið um það er hið svokallaða "framsal" kvótans sem samþykkt var með lögum nr. 38/1990. En þar segir m.a. í 6. mgr. 11. gr.: "Heimilt er að framselja aflahlutdeild skips að hluta eða öllu leyti og sameina hana aflahlutdeild annars skips, enda leiði flutningur aflahlutdeildar ekki til þess að veiðiheimildir þess skips, sem flutt er til, verði bersýnilega umfram veiðigetu þess."

            Með þessari lagagrein opnaði Alþingi á botnlausa braskvæðingu aflaheimilda og ekki sér fyrir endann á. Veðsetning á óveiddum fiski fylgdi í kjölfarið sem víða hefur leitt til óeðlilegrar og mikillar skuldasöfnunar,[xxi] hvað sem líður öllu tali um hagræðingu. Megi þeir sem þetta samþykktu hafa skömm fyrir skammsýnina.

            Í Valdimarsdóminum svonefnda (Hrd. 1998) taldi Hæstiréttur fyrirkomulag við úthlutun veiðileyfa brjóta gegn 65. gr. (jafnræðisregla) og 1. mgr. 75. gr. (atvinnufrelsi) stjórnarskrárinnar. Í framhaldi af dóminum birtist grein eftir "Dagfara" í DV miðvikudaginn 16. desember sama ár, vegna skrifa Sigurðar Líndal um dóminn sem hafnaði öllu sem kalla má þjóðareign á kvóta. Dagfari fer háðulegum orðum um gagnrýni Sigurðar og segir m.a.:

            "Þetta er auðvitað áfall fyrir þingið og þjóðina, þegar háyfirdómarinn í lagadeildinni í Háskólanum kveður upp þann dóm yfir réttinum og dóminum og þjóðinni að allt tal um  sameign þjóðarinnar á auðlindinni í hafinu sé bull og vitleysa. Útgerðin á þessa auðlind, þessa fiska og allan þann kvóta, sem henni var með réttu úthlutað á sínum tíma. Enda hafa útgerðarmenn alltaf sagt að þeir ættu kvótann. Og megi kaupa og selja kvóta eins og þá lystir. Þjóðin hefur ekkert með þetta að gera og er að reyna að sölsa undir sig einkaeign útvegsins og Hæstiréttur hefur leyft sér að dæma eftir einhverri  jafnræðisreglu, sem á sér enga stoð í veruleikanum. Hvenær hefur þessi  þjóð líka gert út? Aldrei. Og hverjir eru það sem hafa veitt fiskinn og fært björg í bú?  

                Útgerðarmenn. Og útgerðarmenn eru allt annað fólk heldur en sú þjóð sem telur sig eiga þennan kvóta, án þess að hafa hreyft hönd né fót til að færa björg í bú. Það var kominn tími til að Sigurður segði sitt  álit og segði þjóðinni að éta það sem úti frýs."

            En Hæstiréttur  "barði í eigin bresti" og klúðraði hinu svokallaða Vatneyrarmáli (Hrd 12/2000) og hefur þar vafalaust haft gagnrýni "háyfirdómarans í lagadeildinni" frá 1998 til hliðsjónar. Forsenda málsins var sú að skip hélt til veiða án aflaheimilda (hafði ekki kvóta). Í kjölfarið höfðaði ríkislögreglustjóri sakamál á hendur útgerðarmönnunum. Þeim var gefið að sök að "...hafa brotið gegn lögum um umgengni um nytjastofna sjávar nr. 57, 1996, lögum um stjórn fiskveiða nr. 38, 1990 og lögum um fiskveiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands nr. 79, 1997."[xxii]

            Í dómi Hæstaréttar segir m.a.: "Sú skipan, sem leiðir af ákvæðum laga nr. 38/1990, veitir enn í dag afmörkuðum fjölda manna og félaga ótímabundinn rétt til veiða úr stofnum, sem eru bundnir heildaraflatakmörkunum. Þennan rétt hafa þeir fengið með úthlutun aflaheimilda á grundvelli veiðireynslu eða fyrir framsal þeirra. Með því að aflaheimildirnar eru að meginstefnu framseljanlegar gefst handhöfum þeirra jafnframt kostur á því að ráðstafa þeim til annarra. Hefur sú orðið raunin í ríkum mæli. Þótt gerðar hafi verið ýmsar breytingar á lögunum, sem áhrif hafa haft á úthlutun aflaheimilda, er grunnur fiskveiðistjórnar enn sá sami og í öndverðu. Í því hlýtur að felast að löggjafinn meti þessa skipan svo, að upphaflegu rökin að baki henni eigi enn við. Sú tilhögun að aflaheimildir séu varanlegar og framseljanlegar styðst að auki við þau rök að með þessu sé mönnum gert kleift að gera áætlanir um starfsemi sína til lengri tíma og auka eða minnka aflaheimildir sínar í einstökum tegundum eftir því, sem hentar hverju sinni."

                Margt má um þennan dóm segja. En eftirfarandi vekur ekki síst athygli: "Þennan rétt hafa þeir fengið með úthlutun aflaheimilda á grundvelli veiðireynslu eða fyrir framsal þeirra." Hér þarf að spyrja spurninga. Í fyrsta lagi er það tekið sem gefið að ákvörðun Alþingis ("pólitísk umboðssvik") um úthlutun aflaheimilda standist stjórnarskrá og alþjóðarétt. Enginn minnsti fyrirvari gerður við það. En eins og vikið verður að á eftir má færa gild rök fyrir því að Alþingi hafi í raun farið langt út fyrir valdmörk sín með umræddri ákvörðun (gildir einu þótt Alþingi hafi löggjafarvaldið, það hefur ekki geðþóttavald).

            Fyrri spurningin er því sú hvort umrædd "úthlutun" geti yfirleitt skapað einhvern rétt til handa útgerðarmönnum. Þjóðin (eigandinn) hefur aldrei verið spurð álits á því hvort hún samþykki umræddar ráðstafanir. Að vísa til "lýðræðis" og segja sem svo að kosið hafi verið til Alþingis síðan lögin voru sett eru ógild rök. Kosningar breyta engu um þá staðreynd að vilji þjóðarinnar hefur ekki verið fenginn fram, enda þótt ljóst sé af skoðanakönnunum hver hann er í raun (meirihluti þjóðarinnar er á móti núverandi kvótakerfi enda sér fólk óréttlætið sem er innbyggt í kerfið að ekki sé rætt um byggðaröskunina og brottkastið). Eina leiðin til þess að fá fram þjóðarviljann er bindandi þjóðaratkvæðagreiðsla. Þar sem þing og stjórnvöld skuldbinda sig til þess að lúta niðurstöðunni en boða ella til kosninga. Þannig sést svart á hvítu hvort Alþingi hefur burði til þess að framfylgja þjóðarvilja.

            Síðari spurningin tengist hinu álitamálinu í tilvitnuninni úr dómi Hæstaréttar, hvort framsal aflaheimilda sem slíkt geti skapað mönnum rétt. Því er til að svara að kaupandi aflaheimilda getur aldrei öðlast meiri rétt en seljandinn hafði. Flest bendir til þess að allt framsal, frá því að það var heimilað árið 1990, sé byggt á sandi enda um að ræða sameign þjóðarinnar.

            En annað er rétt að ræða í þessu sambandi. Stundum er nefnt að "hefð" hafi skapast með veiðum sem aftur hafi myndað ákveðinn rétt fyrir útgerðir sem ekki verði af þeim tekinn bótalaust. Þau rök standast ekki. Í fyrsta lagi er þá "hefðarréttur" þjóðarinnar sjálfrar, sem eiganda fiskistofnanna, miklu lengri en "hefðarréttur" útgerðarmanna. Spannar margar aldir. Í öðru lagi verður ekki séð með nokkru móti að lögin um stjórn fiskveiða hafi breytt eignarrétti þjóðarinnar, eða muni gera það, svo lengi sem þjóðin sjálf er ekki spurð álits.

Eignarhald, leiga og lýðræði

            Svo tekið sé einfalt og auðskiljanlegt dæmi má nefna bílaleigu. Viðskiptavinur sem nýtir sér þjónustu hennar og tekur bifreið á leigu myndar að sjálfsögðu aldrei eignarrétt (ekki kaupleiga) hversu lengi sem hann tekur bifreiðina á leigu eða tekst með öðru móti að halda bifreiðinni. Bifreiðin verður ætíð eign leigunnar. En ef leigutakinn neitar síðan að skila bifreiðinni hefur það þá eitthvað með eignarrétt hans að gera? Er það þá ekki fremur eignarréttur bílaleigunnar sem þá kemur til álita? Og hvað ef leigutakinn selur þriðja aðila bifreiðina?[xxiii] ["Framsal"]. Þá gildir latneska reglan "nemo datnon quod habet.". Enda almennt álitið að ekki sé hægt að selja það sem menn eiga ekki. Sú regla gildir reyndar ekki alltaf á Íslandi. Nægir að nefna að Alþingi hefur sett lög sem heimila brask með eigur annara (þjóðarinnar) og það kallað "framsal". En bankar taka síðan veð í sameign þjóðarinnar án þess að hún sé spurð.

            Sú túlkun sumra lögmanna og lagaprófessora að breytt skipulag við úthlutun aflaheimilda kunni að fela í sér brot á eignarréttarákvæðum (og jafnvel atvinnufrelsisákvæðum) stjórnarskrárinnar nær ekki máli. Þeim sem "leigir eitthvað", eða "hefur eitthvað að láni", ber að sjálfsögðu að skila því fari eigandinn fram á það. Auk þess hafi eigandinn aldrei gefið samþykki sitt fyrir láninu. Eða telja þessir sömu menn að þjófur t.d. geti borið fyrir sig eignarréttarákvæði eða atvinnufrelsisákvæði og þannig fengið sér dæmdar skaðabætur vegna tjóns sem hann kann að verða fyrir við það að geta ekki lengur hagnýtt þýfið? [Þjófurinn gat jafnvel verið í góðri trú þegar hann tók við þýfinu].

            Það sem m.a. vantar í umræðuna er að skilgreina út frá réttarheimspeki og lögfræði hvernig eignarréttur sem slíkur getur myndast og flust á milli manna. Séu upphaf og þróun kvótakerfisins skoðuð í því ljósi má ljóst vera að margt í undirstöðum kerfisins hrynur til grunna. Í grófum dráttum má skipta ferlinu í þrjá hluta:

  • 1) Alþingi setti lög um stjórn fiskveiða (1983)

  • 2) Byggt var á þriggja ára veiðireynslu við úthlutun aflaheimildanna

  • 3) Alþingi heimilaði framsal aflaheimilda (1990)

            Sú ákvörðun Alþingis að setja lög sem færa ákveðnum hópi manna afnotarétt á umræddri auðlind merkir ekki að þjóðin hafi þar með afsalað sér í einu né neinu þeim réttindum sem hún hafði áður. Staðan er því óbreytt hvað það varðar, þrátt fyrir hið svokallaða "framsal" enda mynda kaup og sala manna í millum ekki eignarrétt, heldur þarf ævinlega að spyrja um fyrri/upphaflegan eiganda áður en eignarréttur getur færst á milli manna.

            Á þeirri forsendu hangir allt annað sem á eftir kemur. Hefðu lögin um stjórn fiskveiða (1983) verið borin undir þjóðaratkvæði í upphafi væri staðan önnur hvað þetta snertir. Kaupendur aflaheimilda frá því að "framsalið" var "lögleitt" máttu alla tíð vita að þeir væru ekki í góðri trú sem kaupendur (bona fide vs mala fide purchaser). Það markast af tvennu. Í fyrsta lagi greiddu menn ekkert fyrir upphaflegar veiðiheimildir, heldur tók Alþingi sér það vald ("pólitísk umboðssvik") að afhenda þær ákveðnum aðilum endurgjaldslaust. Í öðru lagi er ljóst af 1. gr. laga um stjórn fiskveiða að úthlutun aflaheimilda myndar ekki eignarrétt eða óafturkræft forræði yfir þeim.

            Það er því fjarstæð lagatúlkun að veiðar og framsal hafi myndað eignarrétt, eða ígildi eignarréttar, útgerðarmanna á kvóta eins og sumir íslenskir fræðimenn hafa haldið fram. Hyggist Alþingi síðan fullkomna glæpinn með því að úthluta aflaheimildum til margra ára eða áratuga verður þjóðin að bregðast við og láta í sér heyra svo um munar!

            Nú kann einhver að spyrja: ef Alþingi hafði ekki umboð til þess að færa útgerðarmönnum aflaheimildir, með setningu laga um stjórn fiskveiða, hafði það þá rétt til þess að setja ákvæði sem felast í 1. gr. sömu laga? [Sameign þjóðarinnar]. Því er til að svara að öllu máli skiptir hvort um er að ræða lagaákvæði sem staðfesta gildandi rétt (í þessu tilviki eignarrétt þjóðarinnar) eða ákvæði sem ætlað er að svipta þjóðina rétti sem hún hefur haft öldum saman. Á því tvennu er alger grundvallarmunur.

            Þótt þing sé kjörið af þjóðinni til fjögurra ára þá merkir það alls ekki að það sama þing hafi þar með öðlast heimild til þess að ræna eigum þjóðarinnar og færa þær fáeinum aðilum á silfurfati. Og ekki verður sagt að það sé lýðræðisleg ákvörðun!

            Þjóðin þarf að sýna, svo ekki verði um villst, að hún sé ekki bara tilbúin að veita Alþingi umboð sitt í kosningum, heldur og afturkalla umboðið hvenær sem er, telji hún Alþingi ekki starfa í sína þágu. Allt vald er upprunnið hjá þjóðinni sem ekki þarf að sætta sig við fulltrúa sem sitja á svikráðum og ræna hana auðlindum sínum. Aðhald (s.s. skoðanakannanir) og fjöldamótmæli eru liður í því en auðvitað þarf að breyta stjórnarskrá, þannig að kalla megi beint eftir þjóðaratkvæðagreiðslum (bindandi) um mikilvæg mál.

            Dæmin sanna að Alþingi er alls ekki treystandi í fjölmörgum málum. Klúðrar þvert á móti mjög mörgu og vinnur gegn þjóðarhagsmunum (sérhagsmunir teknir fram fyrir þjóðarhagsmuni). Enda ekki við miklu að búast þegar á Alþingi sitja m.a. fyrrverandi verðbréfabraskarar, og aðrir slíkir, sem markvisst reyna að grafa undan almenningi og afvegaleiða kjósendur.

            Þarf ekki að leita langt til þess að sannfærast um að braskarar áttu stóran þátt í efnahagshruninu haustið 2008. Þá tryggði hið einkarekna íslenska bankakerfi  ekki góða umgengni við sparifé almennings eins og margir vita! Kjósendur verða að afþakka háværa leiðsögn braskaranna um langa framtíð og krefjast ákvörðunarvaldsins um framtíð og fyrirkomulag á stjórn fiskveiða og losa þannig um helgreipar sérhagsmunafólks á þessari þjóðarauðlind.

            Klúðri Alþingi, enn og aftur, málinu verður að skoða það sem alvarlegt rof á "samfélagssáttmálanum" (og stundum er talinn gilda á milli almennings og stjórnvalda). Breski heimspekingurinn John Locke taldi að jafnvel bylting væri réttlætanleg undir slíkum kringumstæðum. Vonandi verður það þá friðsöm bylting - "flauelsbylting".


[i]     Sjá t.d.: http://lawschool.unm.edu/nrj/volumes/14/3/03_juergensmeyer_common.pdf

[ii]     http://www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/indones/indnes-e.htm

[iii]   http://www.paclii.org/pg/legis/consol_act/cotisopng534/

[iv]   http://www.althingi.is/lagas/134/1944033.html

[v]    http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/Const/

[vi]   Merkir að viðkomandi héruð eru ábyrg fyrir þessum sjóðum. Sjá: Attorney General of Canada v. Attorney General of Ontario (1897) AC 199, 210.

[vii]   http://www.nigeria-law.org/ConstitutionOfTheFederalRepublicOfNigeria.htm

[viii] http://www.iraqinationality.gov.iq/attach/iraqi_constitution.pdf

[ix]   http://www.constitution.ru/en/10003000-01.htm

[x]     http://www.usip.org/sites/default/files/file/resources/collections/peace_agreements/wealth_sharing_01072004.pdf

[xi]   http://www.refworld.org/docid/48eca8132.html

[xii]  http://venezuelanalysis.com/constitution

[xiii] Sjá einnig: http://www.ag.ndsu.edu/ndoilandgaslaw/surface-mineralrights/mineralandsurfacerelationship

[xiv] http://www.ecologyandsociety.org/vol17/iss3/art1/

[xv]  Sjá enn fremur: http://www.wfpa.org/forest-policy/environmental-law/

[xvi] Sjá einnig: http://courts.mrsc.org/mc/courts/zsupreme/037wn2d/037wn2d0467.htm

[xvii]         http://www.aae.wisc.edu/dbromley/pdfs/fisheriesifq.pdf

[xviii]        http://www.aae.wisc.edu/dbromley/pdfs/fisheriesifq.pdf

[xix] http://www.bundesverfassungsgericht.de/DE/Homepage/homepage_node.html;jsessionid=CEFC42C21EA6EF2356945A22971692EE.2_cid393

[xx]  Sjá einnig: http://www.fish.wa.gov.au/Documents/management_papers/fmr002.pdf

[xxi] Heildarskuldir sjávarútvegsins námu 429 milljörðum króna í árslok 2012, ef marka má gögn frá Landsbanka Íslands. http://www.landsbankinn.is/library/Documents/Umraedan/Radstefnur/Fjarfestingataekifaeri-sjavarutvegi-feb-2014-Daniel.pdf

[xxii]         http://www.haestirettur.is/domar?nr=767

[xxiii]        Sjá t.d.: Shogun Finance Limited v. Hudson. http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200203/ldjudgmt/jd031119/shogun-1.htm

Fréttabréf