FRUMVARP SEM BANNAR FANGELSANIR HÆLISLEITENDA
Rauði Krossinn vill að við hættum að fangelsa skilríkjalausa
hælisleitendur og förum þar að dæmi hinna Norðurlandanna. Undir
þetta tekur Páll Winkel, fangelsismálastjóri í fréttum RÚV dag.
Ég vil gjarna bætast í hópinn og taka hér undir.
Í fréttum RÚV er réttilega minnt á að ég hafi viljað banna
þessar fangelsanir. Þar var ekki aðeins um viljayfirlýsingu að ræða
af minni hálfu heldur lagði ég sem innanríkisráðherra fram
frumvarp þar að lútandi sem því miður hlaut ekki samþykki á
Alþingi. þetta var ein af mörgum tillögum um
réttarbætur sem fram kom í frumvarpinu sem ég lagði fram í byrjun
árs 2013. Frumvarpið byggði á tillögum nefndar um mótun
stefnu í málefnum útlendinga utan EES en sú nefnd hafði m.a. haft
náið samráð við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, Rauða
krossinn á Íslandi og lögregluna á Suðurnesjum. Tillögurnar byggja
að nokkru leyti á meistararitgerð Hrefnu Daggar Gunnarsdóttur
í lögfræði þar sem hún fjallar um íslensk lög í samhengi við
Flóttamannasamninginn. Núgildandi lög standast hann tæplega og alls
ekki sú framkvæmd sem er viðhöfð.
Í frumvarpinu var kveðið á um bann við refsingum vegna ólöglegrar komu og/eða falsaðra eða stolinna skilríkja. Þar eru þó ákveðin skilyrði tengd banninu við refsingu vegna ólöglegrar komu, t.d. að viðkomandi gefi sig fram án ástæðulauss dráttar, sjá nánar að neðan.
Frumvarpið
80. gr.
Bann við refsingum vegna ólöglegrar komu og/eða falsaðra eða
stolinna skilríkja.
Umsækjanda um alþjóðlega vernd, sem
kemur hingað til lands með ólöglegum hætti eða dvelst hér á landi
án heimildar, verður ekki refsað færi hann rök fyrir því eða líkur
séu á að hann komi beint frá svæði þar sem hann hafði ástæðu til að
óttast ofsóknir, sbr. 1. og 2. mgr. 60. gr., enda gefi hann sig
fram við stjórnvöld án ástæðulauss dráttar og beri fram gildar
ástæður fyrir hinni ólöglegu komu eða dvöl.
Lögreglu er heimilt að takmarka ferðafrelsi
útlendinga þegar nauðsyn krefur á meðan aflað er persónulegra
upplýsinga um viðkomandi útlending í því skyni að sannreyna hver
hann er og rannsaka hvort hann falli undir 1. mgr. Um takmörkun á
ferðafrelsi gilda ákvæði 124. gr. og 125. gr.
Ef grunur er um að útlendingur, sem kemur
hingað til lands með ólöglegum hætti eða dvelst hér í landi án
heimildar, falli undir 1. mgr. skal lögregla kanna hver tilgangur
dvalar viðkomandi er hér á landi.
Úr greinargerðinni
Skýrsla nefndar um málefni útlendinga utan EES leggur til ýmsar
réttarbætur fyrir flóttamenn og umsækjendur um alþjóðlega vernd.
Flest þessara atriða eru innleidd með einum eða öðrum hætti í
frumvarpi þessu. Eitt af því sem sætt hefur hvað mestri gagnrýni
við móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd hér á landi er að þeim
skuli refsað fyrir að framvísa fölsuðum skilríkum við komu til
landsins. Í 31. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna er lagt
bann við því að refsa flóttamönnum fyrir ólöglega komu eða dvöl í
landi ef þeir koma beint frá landi þar sem lífi þeirra eða frelsi
var ógnað í merkingu 1. gr., og koma inn í lönd þeirra eða eru þar
án heimildar enda gefi þeir sig tafarlaust fram við stjórnvöld og
beri fram gildar ástæður fyrir hinni ólöglegu komu sinni eða vist
þar. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur lagt áherslu á að
þetta eigi einnig við um umsækjendur um alþjóðlega vernd þar sem
þeir geta mögulega fengið réttarstöðu flóttamanns þegar mál þeirra
hefur verið skoðað af stjórnvöldum. Í frumvarpinu eru lagðar til
breytingar til að taka af mögulegan vafa um að framkvæmdin hér á
landi standist þessi ákvæði flóttamannasamningsins. Ef þörf er á að
bera kennsl á einstaklinginn, hvaðan hann kemur og hvort af honum
stafi hætta, getur verið nauðsynlegt að takmarka ferðafrelsi hans
til skamms tíma, t.d. ef umsækjandi um alþjóðlega vernd sýnir ekki
samstarfsvilja við öflun upplýsinga og rannsókn á bakgrunni hans.
Við beitingu þessara úrræða þyrfti að taka sérstakt tillit til
þeirra sem teljast vera í viðkvæmri stöðu.
Í frumvarpinu er lögð rík áhersla á að
íþyngjandi úrræðum skuli aðeins beitt ef brýn nauðsyn krefur.
Lagðar eru til breytingar á kafla um þvingunarúrræði þar sem greint
er á milli gæsluvarðhalds og annarra úrræða og settar nánari
takmarkanir á það hvenær heimilt er að beita úrræðum sem
þessum.
Um 80. gr.
Greinin er nýmæli og í samræmi við tillögur í skýrslu nefndar um
málefni útlendinga utan EES. Hér á landi hefur sú framkvæmd verið
viðtekin að dæma umsækjendur um alþjóðlega vernd sem koma til
landsins með ólöglegum hætti, svo sem með því að framvísa fölsuðum
eða stolnum skilríkjum, í 30 daga fangelsi skv. 155. eða 157. gr.
almennra hegningarlaga. Í skýrslu nefndarinnar er á bls. 49-51
greint frá þeirri gagnrýni sem þessi framkvæmd hefur sætt, m.a. af
hálfu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, Rauða kross Íslands,
UNICEF á Íslandi og lögmanna sem starfa við málaflokkinn hér á
landi. Skv. 1. mgr. 31. gr. flóttamannasamningsins er óheimilt að
refsa flóttamönnum fyrir að framvísa fölsuðum eða stolnum
skilríkjum ef þeir koma beint frá landi þar sem aðstæður voru fyrir
hendi sem skapa grundvöll fyrir veitingu alþjóðlegrar verndar skv.
1. og 2. mgr. 60. gr. Hljóti umsækjandi, sem hefur verið dæmdur til
refsingar svo sem að framan greinir, alþjóðlega vernd hér á landi
kann að vera að slíkt sé ekki í fullu samræmi við ákvæði
flóttamannasamningsins.
Auk þess skilyrðis að koma beint úr slíkum
aðstæðum er áskilið að flóttamaður í slíkri stöðu gefi sig fram án
ástæðulauss dráttar og beri fram gildar ástæður fyrir hinni
ólöglegu komu eða dvöl, líkt og fram kemur í 1. mgr. Rétt er að
taka fram að það að koma beint frá svæði þar sem lífi eða frelsi
útlendingsins er hætta búin undanskilur ekki ferðalög þar sem
dvalist hefur verið til skemmri tíma í þriðja landi. Hins vegar
telst útlendingur sem fengið hefur alþjóðlega vernd í öðru ríki,
dvalist hefur í þriðja landi til lengri tíma eða gefið sig fram við
stjórnvöld þar og óskað eftir alþjóðlegri vernd almennt ekki vera
að koma beint úr hættu nema þær aðstæður hafi skapast þar sem mynda
grundvöll fyrir rétti til alþjóðlegrar verndar, sbr. 1. og 2. mgr.
60. gr. Á þetta m.a. við ef líkur voru til þess að hann yrði sendur
til baka til upprunalands án fullnægjandi meðferðar máls síns.
Þegar 1. mgr. er beitt er almennt gert ráð fyrir að útlendingur fái
færi á því að rökstyðja mál sitt og að fram fari einstaklingsbundið
mat á því hvort gildar ástæður hafi verið fyrir útlending að
framvísa fölsuðum eða stolnum skilríkjum.
Úr skýrslu um málefni útlendinga utan EES:
Hælisleitendur og fölsuð skilríki
Samkvæmt athugun lögreglustjórans á Suðurnesjum sem unnin var fyrir innanríkis ráðuneytið voru 89 útlendingar ákærðir fyrir að framvísa fölsuðum eða röngum skil ríkjum á tímabilinu 1. janúar 2005 til 31. maí 2011. Af þeim voru 62 hælisleitendur. Allir hinir ákærðu voru sakfelldir fyrir Héraðsdómi Reykjaness og dæmdir í 30 daga fangelsi. Refsiákvæðum sem beitt er gagnvart útlendingum sem hingað koma og framvísa fölsuðum eða röngum skilríkjum eru í 155. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 um skjalafals og 157. gr. sömu laga um misnotkun á ófölsuðu skjali.
Samkvæmt 1. mgr. 31. gr. flóttamannasamningsins mega
aðildarríki samningsins ekki beita refsingum gagnvart
flóttamönnum vegna ólöglegrar komu þeirra til lands- ins eða
vistar ef þeir koma beint frá landi þar sem líf þeirra eða frelsi
var hætta búin. Þetta er þó bundið þeim skilyrðum að þeir gefi
sig tafarlaust fram við stjórnvöld og beri fram gildar ástæður
fyrir hinni ólöglegu komu eða dvöl.
Sjá nánar um lýsingu á skuldbindingum samkvæmt
flóttamannasamningnum og framkvæmd hér á landi í
meistararitgerð Hrefnu Daggar Gunnarsdóttur í lögfræði: Bann við
refsingum samkvæmt 31. gr. flóttamanna samningsins og gildi þess
í íslenskum rétti. Lagadeild Háskóla Íslands. Júní
2012.
Starfshópnum bárust fjölmargar ábendingar vegna þessarar
framkvæmdar, m.a. frá Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna,
Rauða krossi Íslands, UNICEF og lög mönnum sem starfa við
málaflokkinn. Hælisleitendur sem fái stöðu flóttamanns hefji
nýtt líf hér á landi með sakaferil og sektir. Sambærilegar
athugasemdir hafa ítrekað komið fram í skýrslum ECRI
(Evrópunefnd gegn kynþáttafordómum og umburðar leysi) til
stjórnvalda.
Framkvæmdin virðist ekki vera jafn afdráttarlaus á hinum
Norðurlöndunum. Sem dæmi má nefna að í Noregi hefur
ríkissaksóknari gefið út yfirlýsingu um að hælis leitendur sem
uppfylla skilyrði 31. gr. flóttamannasamningsins verði ekki
ákærðir. Er sú afstaða norska ríkissaksóknarans byggð á dómi
Hæstaréttar Noregs en í niðurstöðu dómsins var m.a. tekið
tillit til 31. gr. flóttamannasamningsins.9
Í útlendingalögum er að finna heimild til að handtaka útlending og úrskurða í gæslu varðhald samkvæmt reglum um meðferð sakamála (sbr. 7. mgr. 29. gr.). Beita má heimildinni ef útlendingur neitar að gefa upplýsingar um það hver hann er, ef fyrir liggur rökstuddur grunur um að hann hafi gefið rangar upplýsingar um hver hann er eða að hann hafi sýnt af sér hegðun sem gefur til kynna að af honum stafi hætta. Í ákvæðinu er einnig að finna vægara úrræði sem lögregla getur beitt, t.d. að skylda útlending til að tilkynna sig eða halda sig á afmörkuðu svæði. Ákvæðið er í samræmi við 2. mgr. 31. gr. flóttamannasamningsins sem felur í sér að ríkjum sé heimilt að takmarka ferðir flóttamanns ef nauðsyn ber til. Venjan er að rannsaka þessi mál með hraði og málsmeðferð tekur yfirleitt aðeins fáeina daga. Alla jafna er hælisleitandi í þessari stöðu dæmdur til óskilorðsbundinnar refsingar í 30 daga.
Starfshópnum bárust ábendingar frá lögregluyfirvöldum á Suðurnesjum um að ef tekin yrði ákvörðun um að breyta þeirri framkvæmd sem nú er viðtekin venja þyrftu lögregluyfirvöld að geta tryggt að viðkomandi færi ekki úr landi, í felur eða leyndist með öðrum hætti. Meðan reynt væri að bera kennsl á einstaklinginn, hvaðan hann kemur og hvort mögulega stafaði af honum hætta yrðu þá að vera til taks önnur úrræði. Ljóst er að til þess að beita megi vægari úrræðum en gildandi framkvæmd byggir á þurfa að koma til breytingar á regluverki, framkvæmd og fjármögnun.
Nefndin lítur svo á að bregðast verði við framkomnum
ábendingum um þessa framkvæmd til að tryggja að hafið sé yfir
allan vafa að meðferð stjórnvalda á mál efnum hælisleitenda og
flóttamanna sé í samræmi við alþjóðalög. Þannig er lagt til að
meginreglan verði sú að flóttamenn og hælisleitendur verði ekki
saksóttir vegna framvísunar falsaðra skilríkja með vísan til
ákvæðis 1. mgr. 31. gr. flóttamanna samningsins. Samhliða verði
gerðar ráðstafanir um breytingar sem tryggi að lögreglu
Skýrsla Evrópunefndar gegn kynþáttafordómum og
umburðarleysi(ECRI) um Ísland. 2012, tilmæli nr. 145. http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/ecri
(síðast sótt 20. júní 2012).
.
Verði veitt heimild til að takmarka ferðir hælisleitenda með vistun
eða sérstöku eftirliti, ef nauðsyn ber til, á meðan
frumrannsókn vegna hælisumsóknar fer fram. Til slíkra úrræða
væri hægt að grípa ef hælisleitandi sýnir ekki samstarfsvilja við
öflun upplýsinga og rannsókn á bakgrunni hans. Við beitingu
þessara úrræða þyrfti að taka sérstakt tillit til berskjaldaðra
hópa, s.s. barna, þungaðra kvenna og fórnarlamba pyndinga.
Forðast skal í lengstu lög að grípa til íþyngjandi úrræða
gagnvart þeim hópum.
Nefndin telur æskilegt að aðbúnaður lögreglunnar á
Suðurnesjum og lögreglunnar á Seyðisfirði verði bættur með þeim
hætti að embættin hafi yfir að ráða aðstöðu þar sem
hælisleitendur geta dvalist við sem bestar aðstæður á meðan kennsl
eru borin á þá.
Þess má geta að starfshópurinn sem vann skýrsluna sem
umrætt frumvarp byggði á, var undir formennsku Höllu Gunnarsdóttur
en í hausthefti Skírnis er að finna ítarelga grein eftir
Höllu um þessi mál.
http://ogmundur.is/annad/nr/7284/