BRENNANDI SPURNINGAR EN RÖNG OG LOÐIN SVÖR UM ÞRIÐJA ORKUPAKKA ESB

13.07.2019 Kári

Þegar leitað er upplýsinga á heimasíðu stjórnarráðsins, um innihald og afleiðingar orkupakka 3, er fátt um fína drætti. Spurningarnar eru allar brennandi og því aðkallandi að þeim sé svarað með fullnægjandi upplýsingum, áður en nokkuð verður aðhafst frekar í málinu.

Miklum blekkingarleik hefur verið beitt frá upphafi og fólki talin trú um að engu máli skipti fyrir íslenska þjóð þótt hún missi forræði á stjórn og nýtingu orkulinda sinna, enda breytist ekkert við innleiðinguna! Þegar ráðherra rak í vörðurnar komu „hvíslarar“ [embættismenn] og björguðu málum fyrir horn og bentu á „fyrirvara“. Síðan beittu ráðherrar alkunnu málæði svo engar gagnrýnar spurningar kæmust að. Því er t.a.m. enn ósvarað hvernig það getur farið saman að innleiða sérstakar evrópskar reglur um markaðsvæðingu (raforku) en á sama tíma halda því og fram að engin skylda myndist til þess að hlíta þeim sömu reglum.

Hver eru svörin?

Skoðum aðeins hvaða „svör“ eru gefin við spurningum á nefndri heimasíðu. Spurt er: „Þangað til Alþingi hefur samþykkt að aflétta hinum stjórnskipulega fyrirvara tekur ákvörðun sameiginlegu nefndarinnar nr. 93/2017 frá 5. maí 2017 ekki gildi. Hvað felst í þriðja orkupakkanum?“ „Svörin“ eru eftirfarandi:

„Þriðji orkupakkinn er framhald á markaðsvæðingu framleiðslu og sölu á raforku, sem var innleidd hér á landi með fyrsta og öðrum orkupakkanum í gegnum raforkulög árin 2003 og 2008.
Vegna þeirra breytinga ríkir nú frjáls samkeppni[i] í framleiðslu og sölu á rafmagni og neytendur geta valið af hverjum þeir kaupa rafmagn.
Þriðji orkupakkinn, eins og hinir tveir fyrri, felur í sér ákvæði um rétt neytenda og neytendavernd, aðgang að flutnings- og dreifikerfum rafmagns, gagnsæi á markaði, aðskilnað samkeppnisrekstrar (framleiðslu og sölu) frá sérleyfisrekstri (flutningi og dreifingu) og fleira í þá veru.“[ii]

Fyrsta „svarið“ er raunar rétt, svo langt sem það nær. Það leiðir hins vegar ekki sjálfkrafa af innleiðingu fyrsta og annars orkupakka að innleiða verði þann þriðja líka. Það má með gildum rökum halda því fram að farsælast hefði verið að hafna þessu ferli öllu strax í upphafi. Það merkir þó ekki að of seint sé að hverfa af þessari braut.

Það sem fram kemur í öðrum lið, um „samkeppnina“ er í orði en ekki á borði. Það ríkir að nafninu til „frjáls samkeppni“ en þá þarf að hafa í huga smæð hins íslenska markaðar, á öllum sviðum. Á tryggingamarkaði ríkir líka, að nafninu til, „frjáls samkeppni“. Verðmunur á milli félaga er hins vegar svo lítill að eftir litlu er að slægjast. Eftir innleiðingu orkupakka 3 mun „einkaframtakið“ gera mjög vaxandi kröfur um það að ríkið og almannaveitur dragi sig „út úr samkeppnisrekstri“ eins og það er stundum kallað. Þar með er Landsvirkjun strax í stórhættu og orðin enn álitlegra skotmark fjárglæframanna.

Um þriðja liðinn að ofan þarf ekki að hafa mörg orð. Hann er beinlínis rangur. „Réttur neytenda“ mun ekki aukast við innleiðingu þriðja orkupakkans, hann mun þvert á móti minnka. Þá er ljóst að ákvarðanataka færist frá almenningi, fjær honum, en ekki nær, til evrópskra stofnana. „Kallfærið“ styttist ekki, það lengist. Raforkuverð innanlands mun stórhækka, til samræmis við raforkuverð í Evrópu. Þegar fjárglæframenn hafa náð til sín Landsvirkjun, og dreifikerfi, má búast við botnlausri skuldasöfnun, skorti á viðhaldi virkjana og veitna, mjög háum arðgreiðslum út úr rekstrinum, bónusgreiðslum til þeirra „hæfileikaríku stjórnenda“ sem nú ætla að reka framleiðslu og dreifingu á rafmagni „eins og alvöru fyrirtæki“.

Afleiðingarnar verða m.a. stórhækkað raforkuverð og síðan gjaldþrot orkufyrirtækjanna þegar þeim hefur verið drekkt í skuldum. Þá kæmi sér betur að t.d. lífeyrissjóðir hafi ekki fjárfest í rekstrinum enda munu þeir fá að bera tapið og almenningur auðvitað þar með. Síðan má hið opinbera „gjarnan taka við“ og reisa fyrirtækin úr rústunum. Í fullri hreinskilni, er ekki komið nóg af svona löguðu? Þarf að innleiða sérstaklega evrópskt regluverk til þess að auðvelda mönnum fjárglæframennsku af þessu tagi?

Þá að næstu spurningu á heimasíðunni. Hún hljóðar svo: „Hvað felst í grundvallarforsendu þingsályktunarinnar?“ Svör:

„Gildistöku ákvæða sem varða tengingu (e. cross-border) við sameiginlegan orkumarkað ESB er í reynd frestað.
Þau koma ekki til framkvæmda fyrr en og ef

a) Alþingi ákveður að leggja raforkusæstreng og
b) lagagrundvöllur þessara ákvæða hefur verið endurskoðaður, þ.m.t. stjórnskipulegt gildi.

Það er algjörlega á valdi íslenska ríkisins að taka ákvörðun um hvort raforkusæstrengur verður lagður.
Einungis Alþingi getur tekið slíka ákvörðun.“[iii]

Fyrsti liðurinn snertir margumrædda fyrirvara. Þeir eru haldlausir með öllu. Einhliða fyrirvarar ríkja halda ekki gagnvart Evrópurétti. Fólki er talin trú um að þar sem ekkert sé ákveðið um sæstreng/strengi þá taki ákvæðin um innri orkumarkaðinn ekki gildi. Þetta er mjög villandi framsetning, enda alveg ljóst að þetta tvennt er nátengt, innleiðing orkupakkans og sæstrengur. Það tvennt verður ekki aðskilið. Að lagning sæstrengs verði algerlega á valdi íslenska ríkisins er rangt, eftir innleiðingu þriðja orkupakkans. Regluverkið er hannað til að þrýsta mjög á millilandatengingar [cross-border] sem hér um ræðir. Það er eitt af meginmarkmiðum þriðja orkupakkans að tengja raforkukerfi ríkjanna saman, undir miðlægri stjórn.

Einkaaðilar sem vilja leggja sæstreng (aflstreng) munu njóta liðsinnis evrópskra stofnana til þess og knýja íslenska ríkið til uppgjafar, verði það með eitthvert „múður“. Þannig mun þetta virka. Eftir innleiðingu þriðja orkupakkans hafa sömu einkaaðilar tögl og haldir í málinu enda regluverkið beinlínis sniðið að þeirra þörfum (en ekki almennings). Stuðningsmenn orkupakkans á Alþingi sýna einbeittan „brotavilja“ að ætla sér að þröngva málinu upp á þjóðina, hafandi þó upplýsingar sem ættu að nægja til þess að hafna innleiðingu. Því verður helst líkt við „álög“. Þá er spurt hvort þriðji orkupakkinn feli í sér valdaframsal. Það er viðurkennt í svarinu:

„Já, upptaka þriðja orkupakkans í EES-samninginn felur í sér afmarkað valdaframsal um atriði sem varða grunnvirki yfir landamæri (s.s. sæstreng), þar sem Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) eru veittar afmarkaðar valdheimildir gagnvart EFTA-ríkjunum með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar, s.s. varðandi úrlausn deilumála og tæknileg málefni. Þetta takmarkaða framsal til ESA er útfært í samræmi við tveggja stoða kerfi EES-samningsins, með sambærilegum hætti og ýmis fyrri mál.
Þau ákvæði þriðja orkupakkans sem hafa verið andlag umræðu um valdaframsal hafa hins vegar enga þýðingu hér á landi, þar sem engin tenging er til staðar við innri raforkumarkaðinn.
Þetta er áréttað með lagalegum fyrirvara í þingsályktunartillögunni[iv] og í sameiginlegri tilkynningu utanríkisráðherra og framkvæmdastjóra orkumála hjá framkvæmdastjórn ESB.“[v]

Hér eru enn og aftur gefin „loðin svör“. „Afmarkað valdaframsal“ er það látið heita þarna. Það er orðhengilsháttur að ræða um þetta eins og það skipti engu máli. Nýlegar fréttir, frá Bretlandi, sýna að áhugi (og jafnvel fjármögnun) sæstrengs er þegar til staðar. Enginn þarf að ganga að því gruflandi að ráðist verður í það verkefni fljótlega í kjölfar innleiðingar þriðja orkupakkans. Honum er einmitt ætlað að vera umgjörðin um verkefnið. Það er í raun ACER[vi] sem orkumálunum stjórnar en EFTA og eftirlitsstofnun þess, ESA, [eftirlitsstofnun EFTA] koma fram fyrir hönd ACER gagnvart EFTA-ríkjunum.

Um það hefur verið rætt að mikilvægt sé að sá hluti þriðja orkupakkans sem einmitt snýr að ACER taki ekki gildi hvað Ísland snertir. Það mun hins vegar reynast ófær leið nema undanþága sé fengin innan sameiginlegu EES nefndarinnar. Um „lagalegu fyrirvarana“ er það eitt að segja að þeir eru haldlausir en geta hæglega bakað íslenska ríkinu skaðabótaskyldu verði þeir taldir orsaka „galla við innleiðingu“. Ríki hafa ákveðið svigrúm við form og aðferð innleiðinga tilskipana. Hins vegar verður innihald þeirra að skila sér „ómengað“ í rétt aðildarríkjanna.

Svigrúmið nær þannig ekki til þess að „plokka“ megi úr, einhliða, ákveðna bita sem þykja vondir. Aðferðin, að innleiða, en innleiða samt ekki, gengur ekki upp. Þá kunna að vakna ýmsar efasemdir í hugum þeirra sem þar með telja sig verða af rétti sem þeir eigi. Þar með er orðið stutt í dómsmál, til þess að fá úr því skorið. Fólk getur rétt ímyndað sér hvor muni þá hafa sterkari réttarstöðu, sækjandi eða íslenska ríkið.

Svo virðist sem ætlunin sé að breyta Landsvirkjun í sérstaka „gróðamaskínu“ og einkavæða í kjölfarið. Þriðji orkupakkinn styður prýðilega vel við þau áform. Það er mjög sennilega ástæða þess hve jákvæðir forsvarsmenn Landsvirkjunar eru gagnvart innleiðingu pakkans. Það er nefnilega ekki allt sem sýnist. Margt hangir á spýtunni. Þjóðin mun vakna upp við vondan draum verði þessi áform ekki stöðvuð sem allra fyrst.

Hið rétta í málinu er að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu sem færi fram nú í haust. Þarna er um gríðarlega hagsmuni að ræða, um langa framtíð, of mikla til þess að „meðvirkum“ stjórnmálamönnum sé treystandi til þess að ráðskast með fjöregg þjóðarinnar, eina ferðina enn. Það hefur gefist ákaflega illa í kvótamálinu og það gafst hörmulega við „einkavæðingu“ bankanna. Meira af slíku er ekki það sem vantar helst. Það er raunalegt að þjóðin skuli sitja uppi með fulltrúa sem ekki reynast færir til þess að gæta hagsmuna hennar í hvívetna.

Enn er spurt hvort vald verði flutt til stofnana Evrópusambandsins, þ.e. ACER). Svarið hljóðar svo:

„Ekkert ákvörðunarvald gagnvart EFTA-ríkjunum verður flutt til stofnunar ESB, þ.e. ACER. Ákvörðunarvaldið verður hjá ESA, í samræmi við tveggja stoða kerfið. ESA ber að byggja ákvörðun sína á drögum frá ACER. Komi til ágreinings á milli ESA og ACER skal vísa honum til úrlausnar í sameiginlegu EES-nefndinni. Allt þetta kemur fram í ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar um innleiðingu þriðja orkupakkans.
Með íslenskri leið við innleiðingu þriðja orkupakkans koma ákvæði þriðja orkupakkans um ákvörðunarvald ESA um millilandatengingar (grunnvirki yfir landamæri) þó ekki til framkvæmda þar sem Ísland er einangrað kerfi og ekki tengt orkumarkaði ESB.“[vii]

Þarna er sagt að „ekkert ákvörðunarvald“ verði flutt til stofnana ESB, þ.e. til ACER. Þetta er misvísandi framsetning svo hóflega sé gagnrýnt. ACER fer með yfirumsjón, ESA „hlýðir“. Þannig verður það í raun. Eftir aðild að innri orkumarkaði Evrópu (innleiðing þriðja orkupakkans) er alveg skýrt að ACER hefur yfirumsjónina. Til þess sjá hvað felst í valdi ACER[viii] þarf að lesa reglugerð Evrópuþingsins og Ráðsins nr. 713/2009.

Í 1. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar kemur fram að stofnunin skal vera lögpersóna[ix] og ein af stofnunum bandalagsins [ESB]. Um verkefni stofnunarinnar er fjallað í greinum 5, 6, 7, 8 og 9. Eins og kemur fram í 5. gr. getur stofnunin lagt fram, að fenginni beiðni Evrópuþingsins, eða að eigin frumkvæði [on its own initiative], álit eða tilmæli til Evrópuþingsins, Ráðsins og framkvæmdastjórnarinnar um málefni sem eru forsenda tilveru þessarar stofnunar (ACER).

Þá er vaknar strax sú spurning, hverjar eru forsendur stofnunarinnar? Stutta svarið er, samtenging Evrópu, að mynda einn raforkumarkað – innri orkumarkað Evrópu. Að ætla sér að standa í vegi fyrir því verður strax skoðað sem andstaða við markmið hins sameiginlega orkumarkaðs. Sæstrengur er leiðin að þessu markmiði í tilviki Íslands. Það er því ljóst að með samþykkt þriðja orkupakkans er um leið lagður grunnur að því að Ísland tengist innri orkumarkaði Evrópu. Tal um annað er blekking. Í nefndu „svari“ hér að framan segir m.a. „Komi til ágreinings á milli ESA og ACER skal vísa honum til úrlausnar í sameiginlegu EES-nefndinni.“ Hið rétta fyrir Ísland væri að vísa málinu um innleiðinguna nú strax til sameiginlegu EES-nefndarinnar, ekki þegar allt er komið i hnút eftir innleiðingu og afleiðingar regluverksins koma í ljós. Enda verður réttarstaða Íslands afar veik í málaferlum við ESA (sem aftur kemur fram í umboði ACER). Séríslenskir fyrirvarar koma þá að engu haldi eins og oft hefur verið bent á og rökstutt.

Á sama hátt hrynur til grunna það sem fram kemur í seinni hluta „svarsins“ hér á undan. „...koma ákvæði þriðja orkupakkans um ákvörðunarvald ESA um millilandatengingar (grunnvirki yfir landamæri) þó ekki til framkvæmda þar sem Ísland er einangrað kerfi og ekki tengt orkumarkaði ESB.“ Ekki tengt nei, en það verður það í kjölfar innleiðingar, til þess er þetta gert, að opna fyrir aðgang að sameiginlega orkumarkaðnum (með mikilli verðhækkun rafmagns). Hér er því enn og aftur höfð uppi blekking og hálfsannleikur. En jafnvel þótt menn reyndu af fremsta megni að trúa þessu, sem þarna segir, þá er augljóst að ákvörðunarvaldið [ACER, ESA] um millilandatengingarnar virkjast um leið og á það reynir. Þetta er því í besta falli „gálgafrestur“ enda mun málið ekki verða í einhverri „biðstöðu“ um langa framtíð. Áðurnefndar fréttir frá Bretlandi benda þvert á móti til þess að undirbúningur að lagningu sæstrengs sé lengra kominn en almenn er af látið á Íslandi.

Þegar rætt er um „samkeppni“ þá er, í skilningi samkeppnisréttar, átt við „samkeppni“ einkaaðila á markaði. Af þeim sökum mun fljótlega koma fram krafa um uppskiptingu Landsvirkjunar „enda sé svo erfitt að keppa við svona stóran, opinberan aðila á markaði“ eins og það verður látið heita. Menn þekkja svona „rök“.

Þar með er Landsvirkjun orðin auðveld bráð braskara og fjárglæframanna, eins og komið er fram, með sérstakri velvild stjórnvalda á Íslandi, sem aftur njóta stuðnings stofnana Evrópusambandsins, til þess að „rýma“ nú fyrir öðrum á „markaði“. Almenningur greiðir fyrir græðgisvæðinguna, með stórhækkuðu raforkuverði og síðan með enn þyngri byrðum þegar fjárglæframennskan leiðir til gjaldþrota. Að auðvelda fjárglæframennskuna, með því að samþykkja sérstakt regluverk sem beinlínis hvetur til og auðveldar hana, er í raun alveg glórulaust. Framleiðsla og dreifing raforku ætti sem víðast að vera á hendi hins opinbera. Einkavæðing gróðans og þjóðnýting tapsins er hvort eð er oftast útkoman þegar „einkaframtakinu“ er hleypt inn á svið sem það ætti aldrei að fá að koma nálægt. Leið einkavæðingar á sviði orkumála hefur verið farin t.a.m. í ýmsum fylkjum Bandaríkjanna með vægast sagt misjöfnum árangri. „Einkaframtakið“ er þeirrar gerðar, fyrst og fremst, að þjóna eigin hagsmunum, ekki hagsmunum almennings. Há arðsemiskrafa þýðir hærra verð fyrir kaupendur raforku. Eða hverjir halda menn að greiði fyrir arðinn að lokum aðrir en neytendur? Efnahagshrunið (og aðdragandi þess) haustið 2008 ætti að færa mönnum heim sanninn um hvernig þessir hlutir virka í raun!

Úrskurðarvaldið á forsendum ACER og EFTA

Það er engum vafa undirorpið að eftir (og ef) að þriðji orkupakkinn hefur verið samþykktur af hálfu Íslands þrengist verulega það vald sem nú er til staðar í landinu til þess að stjórna raforkuframleiðslu og dreifingu hennar. Ráðamenn þessa lands hafa látið sér sæma að að fara með ósannindi þegar því er haldið fram að allt ákvörðunarvald haldist áfram á Íslandi. Það verður auðvitað ekki svo. Þegar umrætt vald hefur verið fært samevrópskum stofnunum gefur auga leið að það helst ekki áfram í landinu!

Um valdaafsal er því að ræða. Það er enn fremur mikið umhugsunarefni, hafandi í huga að orkumálin voru utan við EES-samninginn í upphafi, að þá sé „komið aftan að fólki“ og vísað til þess að rafmagn sé skilgreint sem „vara“ og þar með falli það undir frjálst flæði á vörum (free movement of goods) og undir IV. viðauka við EES-samninginn um orku (energy). Þetta vekur upp spurningar um það hvað raunverulega felst í samningnum, hversu langt er hægt að teygja skilgreiningar þannig að þær falli að ákveðnum markmiðum.

Evrópudómstóllinn hefur í dómum sínum, undanfarna áratugi, fellt fjölbreytilegustu fyrirbæri undir skilgreiningu á „vöru“. Má þar nefna listaverk, peninga sem ekki eru lengur í umferð, sorp og fleira. Í máli nr. C-393/92, Municipality of Almelo and others v NV Energiebedrijf Ijsselmij, tók Evrópudómstóllinn afstöðu til tveggja spurninga frá hollenskum dómstóli sem óskaði forúrskurðar.

Málið snérist um „ríkiseinokun“ í skilningi Rómarsáttmálans[x], vegna innflutnings á raforku. Þar var vísað til 5. gr.,[xi] 37. gr.[xii], 177. gr. (lögsaga Evrópudómstólsins), 85. gr., 86. gr. og 90. gr. sáttmálans. En þrjár síðastnefndu greinarnar fjalla í stuttu máli um samkeppnishindranir og samkeppnisbrot. Rafmagn er flokkað sem „vara“ í umræddu máli frá 1992. Þar er og vísað til þess að í málinu 6/64 Costa v ENEL taldi Evrópudómstóllinn að rafmagn gæti fallið undir 37. gr. Rómarsáttmálans.

Af þessu er ljóst að Evrópudómstóllinn hefur í áratugi skilgreint rafmagn sem „vöru“. Bandarískir dómstólar hafa hins vegar réttilega bent á margskonar vandkvæði við þá skilgreiningu. Rafmagni sem „vöru“ verður t.a.m. ekki skilað, reynist „varan“ „gölluð“. Þá hefur „varan“ þá sérstöðu að hún er „ósýnileg“. En frá skilgreiningu Evrópudómstólsins á rafmagni sem „vöru“ (sem þá fellur undir „frjálst flæði“) er þó talsvert langur vegur og til hins að samþykkja þriðja orkupakkann, þar sem beinlínis er þrýst á millilandatengingar. Þótt rafmagn sé skilgreint sem „vara“ merkir það ekki að reglur um frjálst flæði vara dugi til.

Það má nefnilega velta því upp hversu fýsilegt það er fyrir „fjárfesta“ að kosta lagningu sæstrengs/strengja hafandi ekki þriðja orkupakkann sem lagalegt bakland. Pakkinn þjónar hagsmunum „fjárfesta“ fyrst og fremst. Stjórnvöld hafa í dag yfirráðin í landhelgi Íslands. Þótt rafmagn falli undir „frjálst flæði“ (milli aðildarríkja á innri markaðinum) er ekki þar með sagt að jafn fýsilegt sé að ráðast í lagningu sæstrengja án og með innleiðingu þriðja orkupakkans [og fjórði orkupakkinn þá enn til umræðu].

Með öðrum orðum, þriðji orkupakkinn gerir lagningu sæstrengs ekki einungis mun fýsilegri, heldur og mun öruggari fyrir „fjárfesta“ [fjárglæframenn]. Það merkir aftur að stjórnvöld missa þá viðspyrnu sem þau þó hafa í dag á orkumálum og við lagningu sæstrengs (eins eða fleiri). Með því að samþykkja pakkann hafa stjórnvöld ákveðið að afsala sér öllum vörnum í málinu. Eðlilegt er að spurt sé um ástæður þess. Ekki verður séð að það sé í þágu Íslendinga almennt.

Dómsmál sem kunna að rísa, vegna sæstrengs/strengja, dreifikerfis, kostnaðar og aðgangs að dreifikerfi, munu mjög markast af regluverkinu sem þriðji orkupakkinn felur í sér. Íslenskir dómstólar munu ekki geta farið neinar leiðir sem t.a.m. taka sérstakt mið af náttúruvernd á Íslandi eða ástandi miðlunarlóna á hálendinu. Er það og verulega sláandi að meintir „náttúruverndarsinnar“ í hópi Vinstri-grænna á Alþingi hafa alveg þagnað, heyrist ekki orð í þeim um þetta til varnar íslenskri náttúru. Allt hugsandi fólk hlýtur að velta því alvarlega fyrir sér hvað valdi slíkri þögn.

Stjórn orkumála innan ESB fellur undir framkvæmdastjórn ESB (the Commission). Í stofnanakafla Lissabon-sáttmálans [TFEU], 258. gr., er m.a. kveðið á um vald framkvæmdastjórnar þegar aðildarríki ESB teljast brotleg við lög sambandsins. Ef framkvæmdastjórnin telur að aðildarríki ESB uppfylli ekki lagalegar skyldur sínar, á einhverju sviði sem undir hana heyrir, og samkvæmt sáttmálum ESB, skal hún skila áliti þar um, eftir að hafa gefið viðkomandi ríki kost á að skýra sitt mál.[xiii] Ef ekki er brugðist við, og og lagfæringar gerðar í samræmi við álit framkvæmdastjórnarinnar, getur hún vísað málinu áfram til Evrópudómstólsins.[xiv] Þá getur aðildarríki ESB, sem telur annað aðildarríki ekki uppfylla sínar skyldur, vísað slíku máli til Evrópudómstólsins, undir 259. gr. Lissabon-sáttmálans. Í tilviki Íslands [EFTA-ríkjanna] er ESA í hlutverki framkvæmdastjórnar ESB. EFTA-dómstóllinn fer hins vegar með dómsvaldið.

Í 31. gr. samnings[xv] EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlits [ESA] og dómstóls (SCA) er að finna ákvæði hliðstæð þeim sem koma fram í 258. gr. TFEU. Í 2. mgr. 31. gr. kemur fram að hafi EFTA ríki ekki fullnægt skilyrðum ESA (um úrbætur vegna samningsbrota) innan ákveðinna tímamarka, geti ESA vísað máli til EFTA-dómstólsins.

Meint brot, sem kunna að koma upp, og varða orkupakka (orkumál) lúta sömu reglum og hér eru rædd. En þá er einmitt komið að mjög mikilvægum þætti í þessari umræðu. Nefnilega þeim að innleiðing orkupakka 3 (og þeirra pakka sem síðan fylgja í kjölfarið) verður á margan hátt mjög íþyngjandi fyrir íslenskt samfélag. Ekki einungis mun raforkuverðið sjálft hækka upp úr öllu valdi, heldur gætu samningsbrotamál og sektir einnig orðið þung í skauti, eins og komið hefur fram.

Í 6. gr. EES-samningsins segir að túlka ber ákvæði hans í samræmi við sáttmála Evrópusambandsins, sem aftur ber að túlka í samræmi við dóma Evrópudómstólsins. Í þessu felst í raun að túlkun á EES-samningnum sjálfum getur aldrei gengið á skjön við réttarþróun innan Evrópusambandins.

Í a-lið 2. mgr. 57. gr. [Undertakings] EES-samningsins kemur fram að í málefnum sem falla undir reglugerð[xvi] Ráðsins nr. 4064/89 og atriði sem varða bókun 21[xvii] og 24[xviii] við samninginn skal framkvæmdastjórn ESB ein [sole competence] hafa ákvörðunarvaldið. En framkvæmdastjórn ESB fer með samkeppnismál innan sambandsins. Í b-lið 2. mgr. 57. gr. kemur hins vegar fram að ESA fer með hlutverk framkvæmdastjórnarinnar þegar málefni falla ekki undir a-lið 2. mgr. 57. gr. og skilyrði samkvæmt viðauka XIV[xix] eru uppfyllt í EFTA-ríkjum, í samræmi við bókun 21 og 24 ásamt viðauka XIV.

Áherslur framkvæmdastjórnar ESB

Þegar íslenskir ráðamenn voru krafðir svara, snemma í vor, um þýðingu þriðja orkupakkans urðu þeir margsaga. Þeir héldu því m.a. fram að hann skipti engu máli. Hér verður því hins vegar haldið fram að sú frammistaða, og fullyrðingar um „merkingarleysi“ pakkans, hafi misboðið dómgreind stórs hluta þjóðarinnar. Fólk lætur ekki segja sér hvað sem er. Er og ljóst að umræðan á meginlandi Evrópu er með allt öðru sniði. Þar hvarflar varla að nokkrum manni að orkupakkinn [pakkarnir] skipti engu máli.

Skoðum nú hvað segir í skýrslu[xx] [The Juncker Commission’s Energy Union project] framkvæmdastjórnar ESB frá 9. apríl 2019. Verður hér stiklað á stóru um efni skýrslunnar. Í innganginum kemur fram hverjar helstu áherslurnar eru:

að veita evrópskum neytendum örugga, sjálfbæra, samkeppnishæfa og viðráðanlega orku með því að skoða gaumgæfilega orku- og loftslagsstefnu Evrópu;
að Evrópa hafi forystu á heimsvísu í nýtingu sjálfbærrar orku, með hagkvæmni og baráttu við loftslagsvandann að leiðarljósi. Markmiðið er að hlutfall endurnýtanlegrar orku í Evrópusambandinu verði komið í 32% árið 2030.

Mynd 1[xxi]

Mynd 1 sýnir hlutfall endurnýjanlegrar orku innan ESB og markmið fram til ársins 2030.

Mynd 2

Mynd 2 sýnir hlutfall endurnýjanlegrar orku á Íslandi, eins og því er lýst í skýrslu[xxii] atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins frá árinu 2015.

Eins og sést á mynd 2 er hlutfall endurnýjanlegrar orku á Íslandi um 70% árið 2015. Það sama ár var hlutfallið tæp 17% innan Evrópusambandsins eins og mynd 1 sýnir. Í tilviki Íslands skýrist hið háa hlutfall auðvitað af vatns- og gufuvirkjunum[xxiii] á Íslandi. Evrópusambandsríkin nota hins vegar í ríkum mæli jarðefnaeldsneyti (kol, olíu, gas og kjarnorku).

Þá vaknar strax sú spurning hverju íslensk stjórnvöld hyggjast ná fram við hlutfall endurnýjanlegra orkugjafa á Íslandi og með innleiðingu orkupakka 3. Eins og komið er fram, er stefnt að 32% markinu innan ESB árið 2030. Miðað við þær upplýsingar sem hér liggja fyrir er það samt sem áður um 38% lægra hlutfall en var á Íslandi árið 2015. Það verður því ekki séð, út frá loftslagsmarkmiðum, að í loftslagsstefnu ESB og orkupakka 3 felist sérstök „réttar- og umhverfisbót“ fyrir Ísland. Nema ætlunin sé sú að lækka hlutfall endurnýjanlegrar orku á Íslandi, t.d. í 32% árið 2030? Ef svo er þarf ekki að leita frekari skýringa! Allavega er ljóst að það stendur ekki steinn yfir steini í málflutningi þeirra sem styðja innleiðingu þriðja orkupakkans sem sérstakt hagsmunamál fyrir Íslendinga [en skipti þó engu máli í hinu orðinu!].

Áhrif þriðja orkupakkans og samningsbrotamál

Í framhaldinu er ekki úr vegi að kanna hvað rætt er og ritað um orkustefnu ESB or þriðja orkupakkann í Evrópu og í evrópskum fjölmiðlum, undanfarin ár. Fjölþjóðlega lögmannsstofan Linklaters LLP[xxiv] sendi frá sér áhugaverða grein um orkumál Evrópu árið 2011. Þar er lýst ýmsum efasemdum um ágæti orkustefnu framkvæmdastjórnar ESB og orkupakka 3.

Kemur fram að höfuðmarkmið þriðja orkupakkans sé aðgreining eignarhalds, eða að minnsta kosti stjórnunar, á framleiðslu rafmagns og gass annars vegar og hins vegar á dreifingu sömu þátta. Framleiðslan, í skilningi samkeppnisréttar, fellur þá undir framboðshliðina (supply) og er sem slík opin fyrir samkeppni, að minnsta kosti að nafninu til. Í þessu felst „uppskiptingin“ (unbundling). Hugmyndin er m.a. sú að sá sem eigi bæði framleiðsluhlutann og dreifingarhlutann geti í krafti stöðu sinnar torveldað öðrum aðgang að kerfinu og þannig „truflað“ markaðinn en þjónað eigin hagsmunum umfram aðra. Til að ná fram þessum markmiðum gekk framkvæmdastjórn ESB út frá því í byrjun að engin skörun í stjórnun mætti vera á milli framleiðslu og dreifingar („full unbundling“). Nokkur aðildarríki ESB sættu sig ekki við þetta og vildu fá undanþágur til þess að verja opinber þjónustufyrirtæki heima fyrir sem bæði framleiddu og dreifðu orku.[xxv] Í grein Linklaters er m.a. bent á að mismunandi leiðir hafi verið farnar við innleiðingu þriðja orkupakkans eftir aðildarríkjum. Það auki enn á vandann. Því er velt upp, sem lausn á vanda „fjárfesta“, vegna reglna um aðskilnað framleiðslu og dreifingar, að fara „í kringum reglurnar“ þannig að sami aðili sé ekki bæði skráður eigandi og stjórnandi. Margir þekkja þá aðferð á Íslandi og víðar.

Í 1. mgr. 6. gr. raforkutilskipunar 2009/72/EC [og tilheyrir þriðja orkupakkanum] kemur fram að aðildarríkin skulu, í samstarfi við eftirlitsstofnanir, hafa með sér samvinnu, með það að markmiði að samtvinna heimamarkaði sína fullkomlega frjálsum innri markaði [orkumarkaði] ESB. Það verður vart mikið skýrara að hverju er stefnt.

Á heimasíðu framkvæmdastjórnar ESB er fréttatilkynning frá 19. júlí 2018. Þar kemur fram að framkvæmdastjórnin hafi stefnt Þýskalandi og Ungverjalandi fyrir Evrópudómstólinn, vegna meintra samningsbrota sem tengjast þriðja orkupakkanum. Verður hér gerð stutt grein fyrir málavöxtum. Í tilviki Þýskalands fjallar málið um innleiðingu á tveimur tilskipunum, þ.e. tilskipun 2009/72/EC (raforka) og tilskipun 2009/73/EC (gas). Fram kemur að Þýskaland hafi ekki tryggt virkni reglna sem lúta að valdi og sjálfstæði „landsreglara“ [national regulatory authority] þar í landi.

Þar er sérstaklega vísað til þess að „landsreglarinn“ njóti ekki fulls sjálfstæðis við ákvörðun gjalda að dreifikerfum (networks) og vegna annara skilmála og skilyrða fyrir aðgangi að kerfum og „jöfnunarþjónustu“ [balancing services[xxvi]] sem snýst um að halda réttri tíðni [frequency, þ.e. 50Hz í Evrópu] í raforkukerfum. En margir þessara þátta eru skilgreindir og útfærðir í ýtarlegum reglugerðum sem þýska sambandsstjórnin (Bundesregierung) setur.

Enn fremur, að Þýskaland hafi ekki innleitt með réttu móti í landsrétt nokkur skilyrði sem snerta sjálfstæðan flutningsaðila. Þessi atriði snúa að reglum um sjálfstæði starfsfólks og stjórnun flutningsaðilans. Því er haldið fram að atriðin séu í ósamræmi við nefndar tilskipanir og að skilgreining á fyrirtækjum með „lóðrétt tengsl“ útiloki ranglega starfsemi utan ESB.

Formlegt erindi var sent þýskum yfirvöldum í febrúar 2015 vegna málsins og því fylgt eftir með rökstuddu áliti í apríl 2016. Þar sem ekki var komið til móts við kröfur framkvæmdastjórnarinnar, taldi hún sig knúna til þess að vísa málinu til Evrópudómstólsins.[xxvii]

Í tilviki Ungverjalands snýst málið líka um veitugjöld (network tariff) vegna aðgangs að dreifikerfum. Í þriðja orkupakkanum er gert að skilyrði að þessi gjöld, vegna rafmagns- og gaskerfa, lúti stjórnun svo fyrirbyggja megi samkeppnishamlandi hegðun. Er „landsreglara“ falið það hlutverk að ákvarða gjaldskrár eða útfærslu þeirra.

Eftir að hafa metið þær lagalegu aðferðir sem beitt er í Ungverjalandi, á sviði orkumála, taldi framkvæmdastjórn ESB að ungversk lög útilokuðu ákveðinn kostnað, við útreikninga á veiturafmagni og gasgjöldum, sem aftur bryti í bága við meginregluna um endurgreiðslu gjaldskráa og kveðið er á um í rafmagns- og gas-reglugerðum[xxviii] þriðja orkupakkans. Því til viðbótar taldi framkvæmdastjórnin að breytingar á ungverskri orkulöggjöf brytu í bága við rétt rekstraraðila á markaði til fullrar endurskoðunar af hálfu dómstóla [judicial review] á ákvörðunum „landsreglara“ um veitugjöld (network tariffs[xxix]).

Framkvæmdastjórnin sendi formlegt erindi vegna þessa til yfirvalda í Ungverjalandi í febrúar 2015, auk tveggja rökstuddra álita, annars vegar í desember 2016 og hins vegar í apríl 2017. Þar sem viðeigandi lagabreytingar höfðu ekki verið gerðar, til samræmis við Evrópurétt, ákvað framkvæmdastjórnin að vísa þessum kvörtunarefnum til Evrópudómstólsins.[xxx]

Sjálfstæði og vald „landsreglara“ er grundvallaratriði í rafmagns- og gas-tilskipunum þriðja orkupakkans. Honum eru fengin mikil völd. Sértaklega er tekið fram að hann skuli vera óháður stjórnvöldum og viðskiptahagsmunum [hvar á það við í raunheimum?] og skuli hafa vald til að ákvarða sjálfstætt gjöld eða aðferðir við útreikninga á þeim, vegna rafmagns- og gaskerfa, og aðra þá skilmála og skilyrði sem varða aðgang að dreifikerfum. Nefndar reglugerðir mæla einnig fyrir um aðferðir við útreikninga gjalda (veitugjalda) fyrir aðgang að dreifikerfum. Skal taka með í reikninginn allan raunverulegan kostnað rekstraraðila.

Í ljósi alls þessa er það verulegum vafa undirorpið að íslensk stjórnvöld hafi hugmynd um hvað raunverulega felst í regluverkinu sem þriðji orkupakkinn er hluti af. Það er glapræði að ætla sér að samþykkja pakkann en láta embættismenn og hagsmunaaðila um að stýra för.

Að lokum skal það áréttað að ágreiningi um þriðja orkupakkann verði vísað í bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu, með sérstökum lögum frá Alþingi. Neyðarlögin voru afgreidd með hraði í kjölfar hrunsins. Það sýnir að vilji er allt sem þarf. Orkumál og nýting auðlinda eru stórmál sem varða flesta Íslendinga um langa framtíð. Alþingi er ekki treystandi, án leiðbeiningar, til þess að taka skynsamlega ákvörðun um afdrif þriðja orkupakkans. Þjóðinni sjálfri er hins vegar vel treystandi til þess að komast að réttri niðurstöðu með langtíma hagsmuni sína að leiðarljósi. Til þess á hún að fá tækifæri.

Nokkrar slóðir um sama efni fyrir áhugasama lesendur

https://www.tscnet.eu/germany-hungary-court-third-energy-package/

http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1069_en.htm

https://www.eurelectric.org/policy-areas/clean-energy-package/

https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/fourth-report-state-of-

energy-union-april2019_en_0.pdf

http://ec.europa.eu/competition/speeches/text/sp1996_014_en.html

https://www.wipo.int/edocs/lexdocs/laws/en/eu/eu025en.pdf

https://ec.europa.eu/energy/en

http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-19-1875_en.htm

https://euobserver.com/energy/144633

https://energypost.eu/junckers-e300bn-investment-gamble-might-mean-energy/

http://www.institutdelors.eu/wp-content/uploads/2018/01/investmentjunckerplan-rubiorinaldipellerincarlin-jdi-mar16.pdf

https://orkustofnun.is/gogn/os-onnur-rit/OS-2015-Endurnyjanlegt-eldsneyti.pdf

https://www.lexology.com/gtdt/tool/workareas/report/electricity-regulation/chapter/belgium

[i] Svartletrun mín.

[ii] Stjórnarráð Íslands. Spurningar og svör um þriðja orkupakka ESB. https://www.stjornarradid.is/verkefni/audlindir/orkumal/spurningar-og-svor-um-thridja-orkupakka-esb/

[iii] Ibid.

[iv] Svarletrun og undirstrikun mín. Þessir fyrirvarar eru algerlega haldlausir gagnvart Evrópurétti.

[v] Stjórnarráð Íslands, op. cit.

[vi] https://www.acer.europa.eu/en/Pages/default.aspx

[vii] Stjórnarráð Íslands, op. cit.

[viii] ACER. https://acer.europa.eu/en/the_eu_energy_market/Legislation/Pages/default.aspx

[ix] Sbr. skilgreiningu á lögpersónu: https://thelawdictionary.org/legal-personality/

[x] Treaty establishing the European Economic Community. https://www.wipo.int/edocs/lexdocs/laws/en/eu/eu025en.pdf

[xi] Samkv.5. gr. skulu aðildarríkin grípa til allra ráðstafana, almennra og sértækra, til þess að markmið Rómarsáttmálans, eða löggafar sem af honum leiðir [secondary legislation] megi ná fram að ganga. Ríkin skulu forðast ráðstafanir sem kunna að ógna þessum markmiðum.

[xii] Skorður við magntakmörkunum (quantitative restrictions as between Member States). Ríkiseinokun.

[xiii] TFEU 1. mgr. 258. gr.

[xiv] TFEU 2. mgr. 258. gr. Dómstólar ESB eru tveir: the General Court (EGC) [áður, the Court of First Instance], og Court of Justice [áður, European Court of Justice].

[xv] Agreement amending Protocol 4 to the Agreement between the EFTA States on the Establishment of a Surveillance Authority and a Court of Justice of 7 March 1994.

[xvi] Council Regulation (EC) No 1310/97 of 30 June 1997 amending Regulation (EEC) No 4064/89 on the control of concentrations between undertakings. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A31997R1310

[xvii] Protocol 21 on the implementation of competition rules applicable to undertakings

[xviii] Protocol 24 on cooperation in the field of control of concentrations

[xix] Viðauki XIV fjallar um samkeppnismál. https://www.efta.int/legal-texts/eea/annexes-to-the-agreement

[xx] Report from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, the Committee of the regions and the European Investment Bank - Fourth report on the State of the Energy Union. Brussels, 9.4.2019.

[xxi] Ibid.

[xxii] Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið. PROGRESS REPORT 2015 - ICELAND - Directive 2009/28/EC on the promotion of the use of energy from renewable sources. https://www.stjornarradid.is/media/atvinnuvegaraduneyti-media/media/Acrobat/Iceland-Progress-report-2015.pdf

[xxiii] Hér þarf þó að hafa í huga það sem Dr. Stefán Arnórsson, prófessor, hefur bent á, og þekkir manna best, að gufuafl (gufuforði) er endanlegt. Þar eyðist það sem af er tekið og endurnýjast á mjög löngum tíma.

[xxiv] https://www.linklaters.com/en

[xxv] Linklaters LLP. Avoid getting your wires crossed. Europe’s Third Energy Package: Unbundling - 16 November 2011.

[xxvi] Sjá t.d. Balancing Services (Electricity Balancing Market). https://www.emissions-euets.com/internal-electricity-market-glossary/592-balancing-services

[xxvii] European Commission - Press release. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-4487_en.htm

[xxviii] Þarna er vísað annars vegar til reglugerðar (EC) No 714/2009 og hins vegar til reglugerðar (EC) No 715/2009.

[xxix] Sjá einnig: Network Tariff Reviews. https://www.energyaction.com.au/contract-management/network-tariff-reviews

[xxx] European Commission - Press release op.cit.

Til baka