HEFUR NÝTING FISKISTOFNA MYNDAÐ EIGNARRÉTT ÚTGERÐAR-MANNA?

Í umræðum um væntanleg kvótafrumvörp núverandi ríkisstjórnar hefur glöggt komið fram að sumir telja þau brjóta gegn ákvæðum stjórnarskrárinnar um eignarrétt. Ekkert er fjær sanni. Skoða þarf vel hver var "upphaflegur eigandi" og hvernig meintur eignarréttur á að hafa myndast. Þótt ýmislegt bendi til þess að stjórnarskráin íslenska tryggi betur eignarrétt fjárglæframanna en annara þegna samfélagsins, þá er ljóst að uppfylla þarf ákveðin skilyrði svo eignarréttur geti yfirleitt myndast eða flust til. Verður nú vikið betur að þessum skilyrðum.

Umræðan undanfarin misseri um meintan eignarrétt úgerðarmanna á veiðiheimildum ber mjög sterkan svip af kenningum bandaríska frjálshyggjumannsins og fyrrum prófessorsins Roberts Nozick, þ.e. tilkallskenningu hans (entitlement theory). Greina má þrjár reglur sem einkenna kenninguna:

• 1. regla um tilfærslu - það sem réttlátlega er fengið má fólk með réttu færa öðrum eða framselja;
• 2. regla um réttlátt upphaflegt eignarhald - hvernig fólk eignast upphaflega það sem hægt er að færa öðrum eða framselja samkvæmt reglu 1;
• 3. regla um leiðréttingu óréttlætis - hvernig fara skal með eignir hafi þær verið óréttlátlega fengnar eða fluttar (framseldar).

Útfrá þessum reglum réttlætir Nozick síðan kenningu sína um lágmarksríkið (minimal state) sem felst í stuttu máli í því að ríkisvaldið skuli hafa sem allra minnst afskipti af rekstri samfélagsins og þegnum þess. Ýmsir frjálshyggjumenn á Alþingi Íslendinga hafa mjög talað fyrir svipuðum sjónarmiðum og flutt tillögur í sama anda. Eins og sjá má á kenningu Nozick þá er réttlætið lykilatriði í henni, hvort eignir eru vel eða illa fengnar.

Mjög greinir menn á um það hvort íslenska þjóðin eða íslenska ríkið sé eða hafi verið eigandi aflaheimildanna sem um ræðir. Ýmsir íslenskir lögspekingar hafa séð á því öll tormerki að þjóðin gæti talist réttur eigandi í lagalegum skilningi. Í því sambandi virðist þó gleymast að lög eru ekki náttúrufyrirbæri sömu gerðar og t.d. eldgos sem lúta lögmálum eðlisfræði, heldur hafa þróast í krafti ákveðinnar rökræðu og hugmyndafræði í gegnun ár og aldir. Á sama hátt er lögfræði ekki kyrrstæð fræðigrein (þótt íhaldssöm sé) heldur má þróa áfram á ýmsa vegu. Sumir þessara íslensku lögspekinga hafa og haldið því fram að veiðiheimildirnar hafi ekki verið í eigu neins áður en lögin um stjórn fiskveiða voru sett og aflaheimildir bundnar við kvóta. Með þeirri aðgerð hafi hins vegar orðið til einkaeignarréttur á auðlindinni. Þetta er fjarstæða. "Upphaflegt ástand" allra auðlinda jarðar er sameignarréttur allra (enda auðveldara að sýna fram á það en hitt hvers vegna einhver hluti jarðarbúa skuli öðrum fremur eiga tilkall til gæða jarðar á grundvelli einkaeignarréttar). Kemur það og vel fram í fornum skrifum, s.s. Cicero. Í raun má hugsa sér að um sé að ræða tvenns konar sameignarrétt: annars vegar sameign allra, þ.e. allra jarðarbúa, s.s. á andrúmslofti, hins vegar sameign sumra, s.s. fiskistofnar ákveðinna ríkja eða aðrar auðlindir innan efnahagslögsögu einstakra ríkja.

Vandamálin snúa yfirleitt ekki að sameignarréttinum sem slíkum heldur hinu að einkaeignarsinnar taka að ásælast eignir almennings. Það er einmitt einkenni kvótakerfisins í hnotskurn og það einkenndi líka frjálshyggjuárin á Íslandi, þ.e. frá 1991-2008. Öll þessi þróun hefur einkennst af stórfelldri eignatilfærslu frá almenningi og yfir til einkaeignarsinna og fjárglæframanna (sem þó þarf ekki nauðsynlega alltaf að vera sami hópur manna).

Sé nú kenning frjálshyggjumannsins hér að framan lögð til grundvallar er fyrsta spurningin þessi: voru aflaheimildirnar sem um ræðir réttlátlega fengnar? Voru heimildirnar upphaflega í eigu ríkisins, þjóðarinnar eða voru þær ekki í eigu neins og haldið hefur verið fram? Svarið skiptir miklu máli þegar litið er til framsals aflaheimilda. Ensk (latnesk) lagaregla segir "Nemo dat quod non habet". Reglan felur í sér að sá sem kaupir aflaheimildir (eða hvað annað) öðlast ekki betra tilkall til þess sem keypt er en sá hafði sem seldi. Gildir einu þótt kaupandi hafi verið í góðri trú (bona fide). Eða með öðrum orðum, sé umrædd meint "eign" illa fengin breytir það engu um stöðu málsins þótt hún skipti um hendur.

Ef gengið er út frá því að aflaheimildir hafi verið í eigu þjóðarinnar vaknar sú spurning hvort Alþingi gat framselt þessar eigur þjóðarinnar undir einkaeignarrétt (með lögum um stjórn fiskveiða og framsal) og hugsanlega flutt og framselt eigur án þess að hafa til þess vald. Sé raunin sú, blasir við að útgerðarmenn hafa ekki öðlast neitt meira eða betra tilkall til óveidds fisks í hafinu en sá hafði sem framseldi (Alþingi). Sé hægt að sýna fram á eignarrétt íslenska ríkisins á aflaheimildunum áður en lögin tóku gildi sýnist sá sem fékk úthlutað (útgerðin) vera í sterkari stöðu hvað þetta varðar. En þá hvílir líka allt á þeirri stoð að íslenska ríkið hafi sannarlega átt umræddar veiðiheimildir sem síðan voru framseldar (og sumir telja nú einkaeignarétt sinn).

Enn vandast málið ef enginn átti nefndar veiðiheimildir í upphafi (fyrir setningu áðurnefndra laga). Spurningin er þá sú hvort Alþingi gat framselt afnot af auðlind eða eignarrétt á auðlindinni sjálfri þar sem enginn átti auðlindina áður. Þessi spurning verður að skoðast í ljósi fyrstu reglu í kenningu Nozicks hér að framan. Sú regla sýnist nauðsynlega gera ráð fyrir eiganda áður en einhver "tilfærsla" getur átt sér stað. Sá útgerðarmaður sem fékk úthlutað aflaheimildum (á grundvelli þriggja ára veiðireynslu) byggir þá meintan eignarrétt sinn á því að aflaheimildirnar hafi verið réttlátlega fengnar. Ýmsir hafa reynt að snúa út úr umræðunni og segja sem svo að þjóðin eigi að sjálfsögðu veiðiheimildirnar, þetta snúist bara um nýtingarréttinn. Bendir framsalið undanfarin ár til þess að málið sé þannig vaxið? Liggur ekki ljóst fyrir að útgerðarmenn telja aflaheimildirnar sína séreign? Hvað segir bókhald útgerðarfyrirtækja um þetta efni? Hafi óréttlæti ráðið ferðinni virðist koma til kasta reglu þrjú í kenningu Nozicks.

Einhverjum kann að þykja það hafið yfir gagnrýni að Alþingi hafi haft heimild til setningar laga um fiskveiðistjórn og framsal aflaheimilda. En hvað ef um hefði verið að ræða aðra náttúruauðlind, nefnilega andrúmsloftið? Vel má hugsa sér að Alþingi hefði sett lög um einkavæðingu andrúmsloftsins, úthlutað kvótum til íslenskra fjárglæframanna, sem aftur hefði lagt þær skyldur á herðar íslensku þjóðarinnar að greiða leigugjald til viðkomandi fjárglæframanna fyrir þann sjálfsagða rétt að draga andann. En flest einkavæðing gengur einmitt út á það að koma eignarrétti og nýtingarrétti auðlinda og eigna í hendur fjárglæframanna sem aftur fá ákveðið "skotleyfi" á almenning og neytendur viðkomandi lands. Fjárglæframennirnir gætu síðan braskað með þennan meinta rétt sín á milli, keypt og selt. Almenningur ætti engra kosta völ, enda nauðbeygður til að greiða leigugjaldið eða deyja ella.

Raunar má skoða mengunarkvóta, og brask með þá, sem eina mynd einkavæðingar á andrúmslofti. Hætt er við að lög af þessu tagi, um einkavæðingu andrúmsloftsins, hefðu þótt í meira lagi umdeilanleg og jafnvel fáránleg. Hvers vegna skyldu menn vera eitthvað tilbúnari að samþykkja einkavæðingu fiskistofna heldur en andrúmsloftsins? Má ekki skoða hvort tveggja sem undirstöðu lífs (og ekki bara sumra, heldur allra)? Er ekki sjálfsagt mál að binda það vandlega í stjórnarskrá að slíkar náttúruauðlindir skuli vera þjóðareign og nýting þeirra háð ströngum skilyrðum? Sú skylda hvílir á einkaeignarsinnum að sýna og sanna það hvernig náttúruauðlindir sem upphaflega voru sameign allra (eða sem "engin átti" sbr. það sem að framan hefur verið sagt) urðu hluti af einkaeign einhvers eða einhverra. Það kann að verða þrautin þyngri.

Kenning John Locke um myndun eignarréttar gengur út frá "einkavæðingu" á "almenningum". Það ferli verður fyrir tilverknað þeirra sem nýta viðkomandi almenning, þ.e. blanda eigin vinnnuframlagi við nýtinguna og mynda sér þannig eignarrétt (ákveðið tilkall til eignarinnar). En sjálfseignarréttur er ákveðin grunnforsenda í þessu sambandi hjá Locke. Það er að segja, þar sem hver maður eigi sjálfan sig þá eigi hann líka vinnuframlag sitt. Það má hins vegar vel sýna fram á hið gagnstæða, að hver maður sé í sameign allra jarðarbúa, eigi sjálfan sig ekki í hefðbundnum skilningi eignarréttar. Við þurfum alls ekki að samþykkja þá forsendu að hver maður eigi sjálfan sig. En þó svo að hver maður ætti sjálfan sig, þá leiðir ekki sjálfkrafa af því að menn hljóti tilkall til eigna utan við sjálfa sig. Það samband er á engan hátt sjálfgefið. Margt bendir til þess að meintur "eignarréttur" útgerðarmanna á sameiginlegri auðlind allra landsmanna sé illa fenginn og að Alþingi hafi þar á sínum tíma gengið lengra en réttlætanlegt getur talist, enda um eina megin lífsbjörg þjóðarinnar að ræða, bæði fyrr og síðar.

Umgengni einkaframtaksins við auðlindina, og skuldasöfnun útgerðarinnar, eru þættir sem benda ekki sérstaklega til þess að vel hafi tekist til við þessa "einkavæðingu", ekki fremur en saga einkavæðingar bankanna sýnir og menn þekkja vel. Veiðileyfagjald á almenning er stefna sem hverfa ber frá sem allra fyrst. Alþingi ætti að viðurkenna mistök sín í þessu efni og biðja þjóðina afsökunar á því að hafa komið því til leiðar með lagasetningu að þjóðin var rænd sameign sinni. Forhertir fulltrúar atvinnulífs og útgerðar hafa sýnt þjóðinni hvar hjarta þeirra slær í þeim efnum. Það hefur komið glögglega fram í aðdraganda kjarasamninga. Vonandi verða vatnið og andrúmsloftið ekki næstu fórnarlömb einkavæðingar á Íslandi. Það væru skelfileg mistök. Er ekki fyrir löngu kominn tími á það að skila því til þjóðarinnar sem af henni var tekið með lögum?
Kári