ALÞINGI SÆKIR Í SIG VEÐRIÐ

Veikleika fyrirhrunsáranna má að einhverju leyti rekja til veikleika Alþingis. Þetta var á meðal þess sem ráða mátti af rannsóknarskýrslu sem unnin var fyrir þingið um fall sparisjóðanna og kom síðan inn á vinnsluborð Stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis. Hagsmunaaðilar innan kerfisins - og þá einnig þeir sem höfðu þar beinna hagsmuna að gæta - höfðu afgerandi áhrif á stefnumótun og lagasetningu. Þingið virtist hvorki hafa burði né vilja til þess að sporna fast og markvisst við  yfirgangi að utan. Ekki má þó gera of lítið úr viljanum, hinum pólitíska vilja. Hann var á þessum árum sá að gefa fjármagnsöflunum lausan tauminn.

Einföldun eða einfeldni?

Litið var svo á að regluverk og hömlur væru almennt af hinu illa og gangsett var herferð undir heitinu „Einfaldara Ísland". Þessi hugmynd þótti heillandi. Hún horfði til augljósra kosta „reddingarsamfélagsins", þar sem öllu væri hægt að bjarga án þess að flækja sig endalaust í gaddavírsgirðingum kerfisins. Við höfðum dæmin víða erlendis frá þar sem skrifræðið ætlaði allt að drepa. Þegar upp var staðið reyndist þetta þó til ills.  Í stað þess að finna skynsamlega millileið sátum við uppi með fjármálakerfi sem æddi um eins og ótemja, án méls og beislis. En þetta var pólitísk stefna og verður ekki skrifuð á skipulag Alþingis eða kerfislægt vinnulag þar, heldur á þá pólitík sem var ráðandi þar innandyra á þessum tíma.
Á meðal stjórnmálamanna, þvert á flokka og á meðal embættismanna þingsins, var þó á þessum tíma skilningur á því að styrkja þyrfti þingið. Frá vorinu 2008 hafði verið starfandi starfshópur sem hafði fengið það verkefni að yfirfara þingsköpin og skipulag þinghaldsins. Vinnuhópnum hafði verið fengið það verkefni að fara yfir gildandi lagareglur um eftirlit þingsins með framkvæmdarvaldinu og leggja mat á hvort breytinga væri þörf. Í niðurstöðum hópsins var m.a. mælt með því að nefndakerfið yrði endurskipulagt og að nefndum yrði fækkað og einni tiltekinni nefnd falið það verkefni sérstaklega að fara með mál er lúta að eftirliti með handhöfum framkvæmdarvalds.

Rannsóknarskýrslur flýta umbótaferli

Það skipti sköpum að í hinni yfirgripsmiklu skýrslu á orsökum og afleiðingum hrunsins sem Alþingi hafði látið gera, hafði komið fram gagnrýni sem hraðaði breytingaferlinu. Þingmannanefnd yfirfór nú skýrslu þessarar rannsóknarnefndar og lagði í kjölfarið fram tillögur um úrbætur á störfum þingsins. Horft var til hugmynda sem fram höfðu komið í fyrrgreindum vinnuhópi og þær mátaðar inn í þá mynd sem við blasti eftir efnahagshrunið.
Hinn 28. september 2010 samþykkti þingið ályktun að tillögu þingmannanefndarinnar, þar sem m.a. eftirfarandi meginsjónarmið kom fram: " Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis er sett fram gagnrýni á störf og starfshætti Alþingis sem mikilvægt er að bregðast við. Meginniðurstöður þingmannanefndarinnar varðandi Alþingi eru þær að auka þurfi sjálfstæði þingsins gagnvart framkvæmdarvaldinu, leggja beri meiri áherslu á eftirlitshlutverk þingsins og auka fagmennsku við undirbúning löggjafar. Þingmannanefndin telur brýnt að Alþingi taki starfshætti sína til endurskoðunar, verji og styrki sjálfstæði sitt og marki skýr skil á milli löggjafarvaldsins og framkvæmdarvaldsins. Alþingi á ekki að vera verkfæri í höndum framkvæmdarvalds og oddvitaræðis".

Eftirlitshlutverk Alþingis eflt

Þessi ályktun var samþykkt samhljóða og strax í kjölfarið voru gerðar breytingar á þingsköpum Alþingis. Markmiðið með þeim breytingum var að styrkja störf nefndanna og þar með faglega umfjöllun Alþingis um þingmál, svo og að efla eftirlitshlutverk þess og styrkja stöðu þess gagnvart framkvæmdarvaldinu. Í frumvarpinu voru einnig lögð til mikilvæg ákvæði um upplýsingarétt þingmanna, upplýsingaskyldu ráðherra og um meðferð trúnaðarmála í nefndum þingsins. Í samræmi við nýju þingskapalögin var komið á nýrri nefndaskipan haustið 2011, þar á meðal varð stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að veruleika.

Ráðist í kerfislægar breytingar

Þegar Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd var sett á fót voru vissulega fyrir hendi stofnanir sem sinntu eftirliti og aðhaldi gagnvart framkvæmdarvaldinu, annars vegar Ríkisendurskoðun og hins vegar embætti Umboðsmanns Alþingis.  Ríkisendurskoðun hafði verið gerð að sjálfstæðri stofnun á vegum Alþingis með lögum árið 1986 en frá árinu 1969 hafði hún starfað sem sjálfstæð stjórnardeild undir fjármálaráðuneytinu. Markmiðið var að tryggja að sá sem annaðist endurskoðun ríkisfjármála væri óháður þeim sem endurskoðunin beindist að. Embætti umboðsmanns Alþingis hafði tekið til starfa árið 1988 og hafði þá um talsverðan tíma verið í burðarliðnum. Til viðbótar við þessar grundvallarstoðir eftirlits- og aðhaldskerfisins, var stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd ætlað að verða vettvangur nýrra vinnubragða með sérstakri áherslu á eftirlitshlutverk þingsins.  Nefndin átti að horfa til þess að stjórnvöld færu að lögum og reglum í stjórnsýslunni og að sjálfsögðu aldrei á svig við stjórnaskrá.

Hlutverk Stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar

Fyrirmyndin var fengin frá Noregi, en litið var til eftirlitsnefndar norska Stórþingsins, Kontrol- og Konstitutionskommiteen við skilgreiningu á hlutverki nefndarinnar. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd var falið að kanna einstakar ákvarðanir eða verklag hjá ráðherra eða stjórnsýslunni á hans vegum. Réttur minni hluta, þ.e. fjórðungs nefndarinnar, til að taka upp mál innan hennar var sérstaklega tryggður. Komi fram ósk frá minni hluta um athugun máls er skylt að verða við því, t.d. með því að kalla ráðherra og eftir atvikum aðra sem málið varðar, fyrir nefndina svo og kalla eftir þeim gögnum sem nauðsynleg eru til að upplýsa mál. Það er hins vegar í höndum meiri hluta nefndarinnar hverju sinni hvernig farið er með hvert mál, t.d. hvort nefndinni þyki ástæða til þess að gefa þinginu skýrslu um athugun sína og eftir atvikum gera tillögu um ályktun þingsins um málið.

Lagt upp úr vönduðum vinnubrögðum og trúverðugleika

Sá háttur var hafður á frá þinkosningunum 2013 að nefndarmaður úr stjórnarandstöðu gegndi formennsku í nefndinni . Nefndin skiptir síðan iðulega með sér verkum og hafði hún þann hátt á því kjörtímabili sem nú er á enda runnið, að athugunarefni sem snertu stjórnarmeirihluta lutu verkstjórn nefndarmanns úr flokki sem verið hafði í stjórnarandstöðu þegar viðkomandi mál hafði komið upp. Með þessu móti er dregið úr hættu á pólitískri hagsmunagæslu og þetta er einnig til þess fallið að auka trúverðugleika nefndarinnar. 
Umfjöllun nefndarinnar beinist fyrst og fremst að því sem liðið er, en umfjöllun annarra nefnda, sem einnig fara með eftirlit, við það sem er bundið líðandi stund. Þetta er þó ekki alveg einhlítt enda landamæri á milli nútíðar og fortíðar oft óljós.  Í þessu efni hafa línur verið að mótast og eiga enn eftir að skýrast.
Skýrslur stofnana sem starfa á vegum Alþingis, Ríkisendurskoðunar og embættis umboðsmanns, eru til umfjöllunar í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, aðrar en skýrslur Ríkisendurskoðunar um almenna framkvæmd fjárlaga sem eru til umfjöllunar í fjárlaganefnd. Í skýrslum um einstakar stofnanir sem beint er til Stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar er engu að síður byggt á fjárlögum og lagt mat á framkvæmd þeirra af hálfu viðkomandi stofnana. Auk ársskýrslu umboðsmanns fær nefndin til umfjöllunar tilkynningar umboðsmanns um meinbugi á lögum.

Frumkvæðið að rannsóknum

Tillögur um skipun rannsóknarnefnda þingsins koma til umfjöllunar í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd. Enn fremur má búast við því að frumkvæðisathugun nefndarinnar sjálfrar geti leitt til þess að hún geri tillögu um að skipa rannsóknarnefnd í máli sem hún hefur haft til umfjöllunar. Nefndin hefur haft slík mál til athugunar þannig að hún er þegar farin að fóta sig sem frumkvæðisaðili að rannsóknum.
Eftir að nefndin tók til starfa hafa henni borist ýmis erindi og ábendingar frá einstaklingum og samtökum. Nefndin hefur þá stundum tekið til umfjöllunar ákveðin málefni til umfjöllunar m.a. varðandi hugsanlega kerfislæga vankanta og hefur gert viðeigandi ráðuneytum og stofnunum viðvart ef nefndin hefur talið ástæðu til. Nefna má að margar slíkar ábendingar varða stöðu fólks sem hefur lent í eignamissi og ýmsum þrengingum í kjölfar efnahagshrunsins. Umboðsmaður Alþingis fær einnig margar slíkar ábendingar, en ólíkt umboðsmanni getur nefndin ekki tekið fyrir málefni einstaklinga eða lögaðila en getur kallað ráðherra og stofnanir til ef ástæða þykir til að kanna verklag þeirra. Þetta hefur nefndin gert.

Togstreitan milli fjárlaga og lagaskyldna

Ljóst er að samspil stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar við lykileftirlitsstofnanir aðhalds og eftirlits, Ríkisendurskoðun og embætti umboðsmanns Alþingis, skiptir miklu máli og ríður á að vel takist til um að gera það virkara og markvissara í framtíðinni. Með markvissri yfirferð yfir skýrslur Ríkisendurskoðunar ásamt hlutaðeigandi stofnunum framkvæmdarvaldsins og frekari yfirferð þegar Ríkisendurskoðun sér ástæðu til að ítreka athugasemdir sínar, er stuðlað að því að ábendingar stofnunarinnar séu teknar alvarlega og brotalamir lagaðar. Ríkisendurskoðun hefur eðlilega beint sjónum mjög að fjárhagslegum rannsóknum á framkvæmd fjárlaga. Á þeirri framkvæmd eru hins vegar tvær hliðar. Iðulega búa framkvæmdaaðilar stjórnsýslunnar við tvenns konar lög, annars vegar fjárlög og hins vegar hvíla á þeim lagaskyldur sem lúta að verkefnum þeirra, um réttindi sjúklinga, rétt samfélagsins til löggæslu og verndar og svo framvegis.
Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd þingsins hefur verið mjög meðvituð um að halda báðum þessum sjónarhornum til haga og hefur litið á það sem hlutverk sitt að koma upplýsingum til annarra nefnda þingsins og ráðuneyta ef nefndinni þykir einblínt um of á þá hlið sem lýtur að fjárlögum en horft framhjá þeim lagalegu skyldum sem hvíla á stjórnendum opinberra stofnana. Þessar áherslur stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar munu án efa stuðla að aukinni meðvitund Alþingis um að fjárvetingar af þess hálfu þurfi jafnan að ákvarðast með hliðsjón af þeim lagalegu skyldum og pólitísku stefnumarkmiðum sem stofnunum er gert að starfa samkvæmt.

Framtíðin

Þetta tel ég vera lykilatriði. Allt of oft heyrum við býsnast yfir því að stofnanir hafi farið út yfir leyfðan fjárlagaramma þegar í reynd var um að kenna vankunnáttu eða ábyrgðarleysi fjárveitingarvaldsins. Þarna hefur stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd tekið á málum af yfirvegun og ábyrgð, sem ég vona að verði til eftirbreytni.  Bæði Ríkisendurskoðun og embætti Umboðsmanns Alþingis hafa unnið sér ótvíræðan sess og eru álit þessara stofnana tekin alvarlega.  Ætla má að frumkvæðismálum af hálfu allra þessara aðila muni fjölga á komandi árum en sýnt þykir að slík vinnubrögð hafi forvarnargildi.
Ég efast ekki um að Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd muni eiga eftir að hasla sér betur völl hvað varðar frumkvæði í rannsóknum og athugunum á því sem orka kann tvímælis af hálfu framkvæmdarvaldsins. Mikilvægast er þó að þingið og eftirlitsstofnanir á þess vegum hafi sem best samstarf og samráð sín á milli. Það tel ég hafa tekist bærilega á liðnu kjörtímabili. 

Stjórnmálamenn meðvitaðri um ábyrgð sína

Störf Ríkisendurskoðunar og Umboðsmanns Alþingis, þessara tveggja stofnana sem heyra undir málefnasvið stjórnskipunar og eftirlitsnefndar Alþingis, hafa opnað og örvað ábyrga umræðu, styrkt réttarstöðu þeirra sem brotið er á, gert stjórnmálamenn meðvitaðri um eigin orð og gjörðir, gert stjórnsýsluna meðvitaðri um ábyrgð sína, stuðlað að vandaðri löggjöf, gert stjórnendur og starfsfólk hjá hinu opinbera ábyrgara og meðvitaðra í meðferð fjármuna og þannig treyst undirstöður lýðræðisins og réttarríkisins.
Umræðu um hvernig megi vinna þessi verk betur af hálfu þessara stofnana svo og af hálfu stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis, má aldrei ljúka. Ég tel hins vegar að Alþingi sé á réttri leið hvað varðar eftirlit og aðhald gagnvart framkvæmdarvaldinu.