AUKIN MIÐSTÝRING Í STJÓRNARRÁÐI OG STJÓRNSÝSLU

MBL- HAUSINN

Birtist í Morgunblaðinu 08.06.15.
Á undanförnum árum hefur verið unnið að því að gera stjórnsýslu og fjárlagagerð markvissari og gagnsærri. Í því efni hefur sumt tekist vel annað síður. Ég er þeirrar skoðunar að mikilvægt sé að staldra við og reyna að fá sýn á heildarlínurnar í þessum efnum - spyrja hvert stefni þegar allt er lagt saman. Ég fæ ekki betur séð við slíka skoðun, að þegar á heildina er liitið stefni í aukið ráðherraræði og aukna miðstýringu á kostnað löggjafans. Þetta er slæm þróun.

Nefnd vildi auka völd forsætisráðherra ...

Á síðasta kjörtímabili var sett á laggirnar nefnd til að gera tillögur um umbætur í Stjórnarráðinu og stjórnsýslunni. Hún skilaði frá sér endanlegu áliti í desember árið 2010. Í niðurstöðum álits þessarar nefndar kemur fram að hún telji brýnt  „að tryggja betur samheldni innan ríkisstjórna, m.a. í því skyni að auðvelda þeim að taka erfiðar ákvarðanir. Rannsókn sem nefndin studdist við sýnir að sjálfstæði ráðherra er óvíða meira en hér á landi og hlutverk ríkisstjórnar og forsætisráðherra að sama skapi veigaminna.Telur nefndin æskilegt að ríkisstjórn hafi meira að segja um stefnumótandi yfirlýsingar einstakra ráðherra, fjárhagslega skuldbindandi ákvarðanir, þýðingarmiklar reglugerðarbreytingar, veitingu æðstu embætta í ráðuneytum og stofnunum og skipun nefnda sem undirbúa stefnumarkandi breytingar á löggjöf svo nokkur dæmi séu tekin."

... við pólitíska smalamennsku

Árið 2011 leit síðan dagsins ljós stjórnarfrumvarp sem byggði á áliti framagreindrar nefndar. Þar kom í ljós á hvern hátt stuðla mætti að samhæfingu  og „samheldni" innan ríkisstjórna. Gleymum því ekki að þetta gerist á sama tíma og vinsælt var að tala um ketti og kattasmölun svo vísað sé í orðfæri þáverandi forsætisráðherra um ráðherra og þingmenn í stjórnarmeirihlutanum sem þá héldu uppi gagnrýni um ýmis efni. Í greinargerð með  umræddu frumvarpi segir:  „Í frumvarpinu er kveðið skýrar á um skipunar- og verkstjórnarvald forsætisráðherra."
Á grundvelli þessarar stefnumörkunar setti ég fyrirvara við afgreiðslu frumvarpsins úr rikisstjórn og gerði  grein fyrir honum við umræður á Alþingi hinn 15. september 2011. Því er skemmst frá að segja að frumvarpið tók nokkrum breytingum í meðförum þingsins og hafði ég á orði í þingumræðunni að jafnframt því sem málið þróaðist „dofnaði fyrirvari minn".  Eftir sem áður teldi ég frumvarpið þó  afleitt og gagnrýndi harðlega þá meginhugsun þess að auka á miðstýrinu í Stjórnarráðinu.

Þáverandi stjórnarandstaða ...

Þáverandi stjórnarandstaða gagnrýndi frumvarpið harkalega og þá ekki síst að Alþingi ætti ekki lengur að hafa hönd í bagga um skipulag Stjórnarráðsins. Enda gekk stjórnarfrumvarpið út á það að ríkisstjórnin skyldi ráða þessu ein. Þetta þótti þáverandi stjórnarandstöðu ófært. Skiljanlega. Var að lokum sæst á þá málamiðlun að nýskipan ráðuneyta yrði að byggja á þingsályktunatillögu sem fengið hefði  samþykki Alþingis. Þetta var árið 2011.

... núverandi stjórnarmeirihluti

En skjótt skipast veður í lofti. Nú á því herrans ári, 2015 er þáverandi stjórnarandstaða, núverandi stjórnarmeirihluti að leggja til svipaða hugsun og gagnrýnd var svo harkalega í tíð fyrri ríkisstjórnar.  Fyrsta grein stjórnarfrumvarps um breytingar á lögum um Stjórnmarráð Íslands sem nú er til umræðu á Alþingi hefst á þessum orðum: „Ráðherra kveður á um aðsetur stofnunar sem undir hann heyrir ... " 
Þetta vill núverandi stjórnarnadstaða ekki sætta sig við og krefst aðkomu þingsins til að tryggja að fyrir hugsanlegum flutningi ríkisstofnana séu rökstuddar málefnalegar ástæður en ekki geðþóttavald að ofan. Skiljanlega.

Ráðherranefndir lögfestar

En þótt athygli manna hafi einkum beinst að fyrstu grein framangreinds frumvarps um Stjórnarráð Íslands um valdheimildir ráðherra þá eru ekki síður afgerandi þær grundvallarbreytingar sem felast í  þriðju grein frumvarpsins um lögbindingu svokallaðra ráðherranefnda. Með lagabreytingunni 2011 var verkstjórnarvald forsætisráðherra m.a. styrkt með því að heimila forsætisráðherra að skipa ráðherranefndir um aðskiljanleg mál. þetta getur að sönnu verið til góðs um tiltekin afmörkuð málefni en þegar þetta er orðið fast form í ríkisstjórn sem ekki er fjölskipað stjórnvald, þar sem einstakir ráðherrar fara með málefni sem undir þá heyra, þá getur þarna orðið til ákvörðunarvettvangur sem ekki er í samræmi við stjórnskipanina og læt ég þá liggja á milli hluta að þetta fyrirkomulag í síðustu ríkisstjórn varð ekki til að efla samvinnu þvert á ráðuneytti hvað þá auka gagnsæi. Nú vissu sumir en aðrir síður hvað gerðist. Ætlunin er  nú að ganga ennþá lengra í þessa átt án þess þó að forsendur með tilvísan í stjórnskipan hafi verið nægilega ígrundaðar.

Eða hvað?

Hafa þessar lagabreytingar ef til vill verið vel hugsaðar? Mynda þær og breytingar á ýmsum öðrum lögum þegar allt kemur til alls samfellu þar sem allt gengur út á að efla ráðherraræði og á endanum ráðsmennsku forsætisráðherra? Í greinargerð með þriðju grein frumvarpsins um Stjórnarráðið sem nú er til umræðu þar sem fjallað er um lögbindingu ráðherranefnda,  er vísað í reynslu af ráðherranefndum frá því  í tíð síðustu ríkisstjórnar og geri ég ráð fyrir að jákvætt mat í því efni  sé komið frá embættismönnum í forsætisráðuneytinu. Varla er það komið frá þeim fyrrverandi ráðherrum sem hafa tjáð sig um þetta sérstaklega á þingi í umræðunni um Stjórnarráðsfrumvarpið á undanförnum dögum. Þar hefur mátt kenna gagnrýni á þetta fyrirkomulag. En meira hangir á spýtunni. Í greinargerðinni segir nefnilega:  „Tillagan er ... sett fram í samhengi við fram komið frumvarp til laga um opinber fjármál en samkvæmt þeim tillögum sem þar eru settar fram munu ábyrgð og valdheimildir ráðuneyta þegar kemur að framkvæmd fjárlaga aukast umtalsvert ..."

Opinber fjármál að tillögu AGS

Fyrir þinginu liggur nú frumvarp um Opinber fjármál. Það er unnið að frumkvæði og með aðstoð sérfræðinga frá Alþjóðagjaldeysissjóðnum og er mjög í anda hans. Samkvæmt frumvarpinu er leitast við að gera fjármál ríkisins sem líkust því sem tíðkast í fyrirtæki, að mínu mati á kostnað félagslegra sjónarmiða. Í samhengi þessarar greinar vil ég þó fyrst og fremst benda á að flestum ber saman um, þeim sem fylgjandi eru þessari tillögusmíð í anda AGS og hinum sem gagnrýna hana, að hún gengur út að efla vald ráðherra og ráðuneyta.

Stjórnarskrártillögur í sömu átt

Þótt það eigi varla heima í þessari blaðagrein um stjórnarfrumvörp fyrr og nú þá vil ég benda á að tillögur sem fram hafa komið um breytingar á Stjórnarskrá Íslands virðast margar hverjar þessu markinu brenndar. Stjórnlagaráð setti fram tillögur um að ráðherrar sætu ekki á Alþingi og glötuðu þar með tengslum við aðra innan þingsins en samráðherra sína og síðast en ekki síst við sinn góða verkstjóra, forsætisráðherrann, sem samkvæmt tillögum ráðsins „ákveður skipan ráðuneyta og tölu ráðherra og skiptir störfum með þeim...!
Áherslurnar virtust mér í sama farvegi og komu fram í áliti starfshóps forsætisráðuneytisins í byrjun maí 2010 um „samhenta stjórnsýslu" sem vikið var að í upphafi. Þar var talað um að þörf væri á að  „skerpa á forystuhlutverki forsætisráðherra í ríkisstjórn" ; aðrir ráðherrar ættu að sitja „í skjóli" hans og mætti ekki  ekki orka tvímælis hverjum  beri  „að knýja á um ábyrgð þeirra eða afsögn þegar ástæða þykir til."

Efla þarf Alþingi

Ég er þeirrar skoðunar að auka eigi beina aðkomu þjóðarinnar að ákvarðanatöku um mikilvæg málefni. En næsta þrep lýðræðisins við almennan þjóðarvilja eins og hann kemur fram í almennri atkvæðagreiðslu er fulltrúalýðræðið á Alþingi.
Ég hvet til vakandi og gagnrýninnar umræðu um greinilega tilhneigingu tillögusmiða stjórnarfrumvarpa sem lúta að stjórnskipan landsins  - óháð ríkisstjórnum - til þess að draga úr vægi Alþingis. Tillögur eru gerðar af þeirra hálfu um auknar valdheimildir ráðherra jafnframt því sem reynt er að miðstýra ákvarðanatöku í Stjórnarráði Íslands. Allt væntanlega til að auka „samheldni" að hætti hins góða smala. Spurningin er hvort gagnsæi og  gagnrýnin hugsun gæti orðið fórnarlambið.