FRUMVARP SEM BANNAR FANGELSANIR HÆLISLEITENDA

Fangaklefi

Rauði Krossinn vill að við hættum að fangelsa skilríkjalausa hælisleitendur og förum þar að dæmi hinna Norðurlandanna. Undir þetta tekur Páll Winkel, fangelsismálastjóri í fréttum RÚV dag.

Ég vil gjarna bætast í hópinn og taka hér undir.

Í fréttum RÚV er réttilega minnt á að ég hafi viljað banna þessar fangelsanir. Þar var ekki aðeins um viljayfirlýsingu að ræða af minni hálfu heldur lagði ég sem innanríkisráðherra fram frumvarp þar að lútandi sem því miður hlaut ekki samþykki á Alþingi. þetta var ein af mörgum tillögum um réttarbætur sem fram kom í frumvarpinu sem ég lagði fram í byrjun árs 2013. Frumvarpið byggði á  tillögum nefndar um mótun stefnu í málefnum útlendinga utan EES en sú nefnd hafði m.a. haft náið samráð við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, Rauða krossinn á Íslandi og lögregluna á Suðurnesjum. Tillögurnar byggja að nokkru leyti á meistararitgerð Hrefnu Daggar Gunnarsdóttur í lögfræði þar sem hún fjallar um íslensk lög í samhengi við Flóttamannasamninginn. Núgildandi lög standast hann tæplega og alls ekki sú framkvæmd sem er viðhöfð. 

Í frumvarpinu var kveðið á um bann við refsingum vegna ólöglegrar komu og/eða falsaðra eða stolinna skilríkja. Þar eru þó ákveðin skilyrði tengd banninu við refsingu vegna ólöglegrar komu, t.d. að viðkomandi gefi sig fram án ástæðulauss dráttar, sjá nánar að neðan. 

Frumvarpið
80. gr.
Bann við refsingum vegna ólöglegrar komu og/eða falsaðra eða stolinna skilríkja.

    Umsækjanda um alþjóðlega vernd, sem kemur hingað til lands með ólöglegum hætti eða dvelst hér á landi án heimildar, verður ekki refsað færi hann rök fyrir því eða líkur séu á að hann komi beint frá svæði þar sem hann hafði ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 1. og 2. mgr. 60. gr., enda gefi hann sig fram við stjórnvöld án ástæðulauss dráttar og beri fram gildar ástæður fyrir hinni ólöglegu komu eða dvöl. 
    Lögreglu er heimilt að takmarka ferðafrelsi útlendinga þegar nauðsyn krefur á meðan aflað er persónulegra upplýsinga um viðkomandi útlending í því skyni að sannreyna hver hann er og rannsaka hvort hann falli undir 1. mgr. Um takmörkun á ferðafrelsi gilda ákvæði 124. gr. og 125. gr. 
    Ef grunur er um að útlendingur, sem kemur hingað til lands með ólöglegum hætti eða dvelst hér í landi án heimildar, falli undir 1. mgr. skal lögregla kanna hver tilgangur dvalar viðkomandi er hér á landi. 

Úr greinargerðinni

Skýrsla nefndar um málefni útlendinga utan EES leggur til ýmsar réttarbætur fyrir flóttamenn og umsækjendur um alþjóðlega vernd. Flest þessara atriða eru innleidd með einum eða öðrum hætti í frumvarpi þessu. Eitt af því sem sætt hefur hvað mestri gagnrýni við móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd hér á landi er að þeim skuli refsað fyrir að framvísa fölsuðum skilríkum við komu til landsins. Í 31. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna er lagt bann við því að refsa flóttamönnum fyrir ólöglega komu eða dvöl í landi ef þeir koma beint frá landi þar sem lífi þeirra eða frelsi var ógnað í merkingu 1. gr., og koma inn í lönd þeirra eða eru þar án heimildar enda gefi þeir sig tafarlaust fram við stjórnvöld og beri fram gildar ástæður fyrir hinni ólöglegu komu sinni eða vist þar. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur lagt áherslu á að þetta eigi einnig við um umsækjendur um alþjóðlega vernd þar sem þeir geta mögulega fengið réttarstöðu flóttamanns þegar mál þeirra hefur verið skoðað af stjórnvöldum. Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar til að taka af mögulegan vafa um að framkvæmdin hér á landi standist þessi ákvæði flóttamannasamningsins. Ef þörf er á að bera kennsl á einstaklinginn, hvaðan hann kemur og hvort af honum stafi hætta, getur verið nauðsynlegt að takmarka ferðafrelsi hans til skamms tíma, t.d. ef umsækjandi um alþjóðlega vernd sýnir ekki samstarfsvilja við öflun upplýsinga og rannsókn á bakgrunni hans. Við beitingu þessara úrræða þyrfti að taka sérstakt tillit til þeirra sem teljast vera í viðkvæmri stöðu. 
    Í frumvarpinu er lögð rík áhersla á að íþyngjandi úrræðum skuli aðeins beitt ef brýn nauðsyn krefur. Lagðar eru til breytingar á kafla um þvingunarúrræði þar sem greint er á milli gæsluvarðhalds og annarra úrræða og settar nánari takmarkanir á það hvenær heimilt er að beita úrræðum sem þessum. 

Um 80. gr.
Greinin er nýmæli og í samræmi við tillögur í skýrslu nefndar um málefni útlendinga utan EES. Hér á landi hefur sú framkvæmd verið viðtekin að dæma umsækjendur um alþjóðlega vernd sem koma til landsins með ólöglegum hætti, svo sem með því að framvísa fölsuðum eða stolnum skilríkjum, í 30 daga fangelsi skv. 155. eða 157. gr. almennra hegningarlaga. Í skýrslu nefndarinnar er á bls. 49-51 greint frá þeirri gagnrýni sem þessi framkvæmd hefur sætt, m.a. af hálfu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, Rauða kross Íslands, UNICEF á Íslandi og lögmanna sem starfa við málaflokkinn hér á landi. Skv. 1. mgr. 31. gr. flóttamannasamningsins er óheimilt að refsa flóttamönnum fyrir að framvísa fölsuðum eða stolnum skilríkjum ef þeir koma beint frá landi þar sem aðstæður voru fyrir hendi sem skapa grundvöll fyrir veitingu alþjóðlegrar verndar skv. 1. og 2. mgr. 60. gr. Hljóti umsækjandi, sem hefur verið dæmdur til refsingar svo sem að framan greinir, alþjóðlega vernd hér á landi kann að vera að slíkt sé ekki í fullu samræmi við ákvæði flóttamannasamningsins.
    Auk þess skilyrðis að koma beint úr slíkum aðstæðum er áskilið að flóttamaður í slíkri stöðu gefi sig fram án ástæðulauss dráttar og beri fram gildar ástæður fyrir hinni ólöglegu komu eða dvöl, líkt og fram kemur í 1. mgr. Rétt er að taka fram að það að koma beint frá svæði þar sem lífi eða frelsi útlendingsins er hætta búin undanskilur ekki ferðalög þar sem dvalist hefur verið til skemmri tíma í þriðja landi. Hins vegar telst útlendingur sem fengið hefur alþjóðlega vernd í öðru ríki, dvalist hefur í þriðja landi til lengri tíma eða gefið sig fram við stjórnvöld þar og óskað eftir alþjóðlegri vernd almennt ekki vera að koma beint úr hættu nema þær aðstæður hafi skapast þar sem mynda grundvöll fyrir rétti til alþjóðlegrar verndar, sbr. 1. og 2. mgr. 60. gr. Á þetta m.a. við ef líkur voru til þess að hann yrði sendur til baka til upprunalands án fullnægjandi meðferðar máls síns. Þegar 1. mgr. er beitt er almennt gert ráð fyrir að útlendingur fái færi á því að rökstyðja mál sitt og að fram fari einstaklingsbundið mat á því hvort gildar ástæður hafi verið fyrir útlending að framvísa fölsuðum eða stolnum skilríkjum.

Úr skýrslu um málefni útlendinga utan EES:

Hælisleitendur og fölsuð skilríki

Samkvæmt athugun lögreglustjórans á Suðurnesjum sem unnin var fyrir innanríkis­ ráðuneytið voru 89 útlendingar ákærðir fyrir að framvísa fölsuðum eða röngum skil­ ríkjum á tímabilinu 1. janúar 2005 til 31. maí 2011. Af þeim voru 62 hælisleitendur. Allir hinir ákærðu voru sakfelldir fyrir Héraðsdómi Reykjaness og dæmdir í 30 daga fangelsi. Refsiákvæðum sem beitt er gagnvart útlendingum sem hingað koma og framvísa fölsuðum eða röngum skilríkjum eru í 155. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 um skjalafals og 157. gr. sömu laga um misnotkun á ófölsuðu skjali.

Samkvæmt 1. mgr. 31. gr. flóttamannasamningsins mega aðildarríki samningsins ekki beita refsingum gagnvart flóttamönnum vegna ólöglegrar komu þeirra til lands- ins eða vistar ef þeir koma beint frá landi þar sem líf þeirra eða frelsi var hætta búin. Þetta er þó bundið þeim skilyrðum að þeir gefi sig tafarlaust fram við stjórnvöld og beri fram gildar ástæður fyrir hinni ólöglegu komu eða dvöl. 

 Sjá nánar um lýsingu á skuldbindingum samkvæmt flóttamannasamningnum og framkvæmd hér á landi í meistararitgerð Hrefnu Daggar Gunnarsdóttur í lögfræði: Bann við refsingum samkvæmt 31. gr. flóttamanna­ samningsins og gildi þess í íslenskum rétti. Lagadeild Háskóla Íslands. Júní 2012. 

Starfshópnum bárust fjölmargar ábendingar vegna þessarar framkvæmdar, m.a. frá Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, Rauða krossi Íslands, UNICEF og lög­ mönnum sem starfa við málaflokkinn. Hælisleitendur sem fái stöðu flóttamanns hefji nýtt líf hér á landi með sakaferil og sektir. Sambærilegar athugasemdir hafa ítrekað komið fram í skýrslum ECRI (Evrópunefnd gegn kynþáttafordómum og umburðar­ leysi) til stjórnvalda.

Framkvæmdin virðist ekki vera jafn afdráttarlaus á hinum Norðurlöndunum. Sem dæmi má nefna að í Noregi hefur ríkissaksóknari gefið út yfirlýsingu um að hælis­ leitendur sem uppfylla skilyrði 31. gr. flóttamannasamningsins verði ekki ákærðir. Er sú afstaða norska ríkissaksóknarans byggð á dómi Hæstaréttar Noregs en í niðurstöðu dómsins var m.a. tekið tillit til 31. gr. flóttamannasamningsins.9

Í útlendingalögum er að finna heimild til að handtaka útlending og úrskurða í gæslu­ varðhald samkvæmt reglum um meðferð sakamála (sbr. 7. mgr. 29. gr.). Beita má heimildinni ef útlendingur neitar að gefa upplýsingar um það hver hann er, ef fyrir liggur rökstuddur grunur um að hann hafi gefið rangar upplýsingar um hver hann er eða að hann hafi sýnt af sér hegðun sem gefur til kynna að af honum stafi hætta. Í ákvæðinu er einnig að finna vægara úrræði sem lögregla getur beitt, t.d. að skylda útlending til að tilkynna sig eða halda sig á afmörkuðu svæði. Ákvæðið er í samræmi við 2. mgr. 31. gr. flóttamannasamningsins sem felur í sér að ríkjum sé heimilt að takmarka ferðir flóttamanns ef nauðsyn ber til. Venjan er að rannsaka þessi mál með hraði og málsmeðferð tekur yfirleitt aðeins fáeina daga. Alla jafna er hælisleitandi í þessari stöðu dæmdur til óskilorðsbundinnar refsingar í 30 daga.

Starfshópnum bárust ábendingar frá lögregluyfirvöldum á Suðurnesjum um að ef tekin yrði ákvörðun um að breyta þeirri framkvæmd sem nú er viðtekin venja þyrftu lögregluyfirvöld að geta tryggt að viðkomandi færi ekki úr landi, í felur eða leyndist með öðrum hætti. Meðan reynt væri að bera kennsl á einstaklinginn, hvaðan hann kemur og hvort mögulega stafaði af honum hætta yrðu þá að vera til taks önnur úrræði. Ljóst er að til þess að beita megi vægari úrræðum en gildandi framkvæmd byggir á þurfa að koma til breytingar á regluverki, framkvæmd og fjármögnun.

Nefndin lítur svo á að bregðast verði við framkomnum ábendingum um þessa framkvæmd til að tryggja að hafið sé yfir allan vafa að meðferð stjórnvalda á mál­ efnum hælisleitenda og flóttamanna sé í samræmi við alþjóðalög. Þannig er lagt til að meginreglan verði sú að flóttamenn og hælisleitendur verði ekki saksóttir vegna framvísunar falsaðra skilríkja með vísan til ákvæðis 1. mgr. 31. gr. flóttamanna­ samningsins. Samhliða verði gerðar ráðstafanir um breytingar sem tryggi að lögreglu

Skýrsla Evrópunefndar gegn kynþáttafordómum og umburðarleysi(ECRI) um Ísland. 2012, tilmæli nr. 145. http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/ecri (síðast sótt 20. júní 2012).
.
Verði veitt heimild til að takmarka ferðir hælisleitenda með vistun eða sérstöku eftirliti, ef nauðsyn ber til, á meðan frumrannsókn vegna hælisumsóknar fer fram. Til slíkra úrræða væri hægt að grípa ef hælisleitandi sýnir ekki samstarfsvilja við öflun upplýsinga og rannsókn á bakgrunni hans. Við beitingu þessara úrræða þyrfti að taka sérstakt tillit til berskjaldaðra hópa, s.s. barna, þungaðra kvenna og fórnarlamba pyndinga. Forðast skal í lengstu lög að grípa til íþyngjandi úrræða gagnvart þeim hópum.

Nefndin telur æskilegt að aðbúnaður lögreglunnar á Suðurnesjum og lögreglunnar á Seyðisfirði verði bættur með þeim hætti að embættin hafi yfir að ráða aðstöðu þar sem hælisleitendur geta dvalist við sem bestar aðstæður á meðan kennsl eru borin á þá. 

Þess má geta að starfshópurinn sem vann skýrsluna sem umrætt frumvarp byggði á, var undir formennsku Höllu Gunnarsdóttur en í hausthefti Skírnis er að finna ítarelga grein eftir Höllu um þessi mál.
https://www.ogmundur.is/is/greinar/bloggheimaskrif-og-fyrirlestur-hollu