MAKRÍL-DEILAN Í LJÓSI LAGA- OG REGLUVERKS ALÞJÓÐA-VIÐSKIPTA-STOFNUNAR-INNAR

02.08.2013 Kári

Í þessari grein verður fjallað stuttlega um makríldeiluna í ljósi Alþjóða viðskiptastofnunarinnar (WTO) og laga- og regluverksins sem stofnunin byggir á. Fríverslun (m.a. lækkun tolla) er ein megin forsenda Alþjóða viðskiptastofnunarinnar og fjallar regluverkið að miklu leyti um fríverslun á milli aðildarríkja. Rekja má forsöguna aftur til 1944, þegar haldin var ráðstefna um efnahagsmál, í Bretton Woods, New Hampshire í Bandaríkjunum.

Eftir stofnun Sameinuðu þjóðanna (SÞ), árið 1945, fóru fram marghliða viðræður um viðskipti á milli ríkja, innan SÞ, á vegum Efnahags-og félagsmálaráðsins (ECOSOC). Ályktaði ráðið árið 1946 að stofna bæri alþjóðlega viðskiptastofnun (ITO). Samningaviðræður um ITO fóru fram á mismunandi stigum í ýmsum ríkjum: Lake Success í New York árið 1947; í Genf sama ár og Havana árið 1948. Uppkast af sáttmála var gert í kjölfar Havana-viðræðnanna. Málið komst þó ekki lengra í það skipið og tók sáttmálinn aldrei gildi, sökum þess að hann hlaut ekki náð fyrir augum bandaríska þingsins.[i]

Samningur um fríverslun

Árið 1945 gaf ríkisstjórn Bandaríkjanna út rit sem nefnist „Tillögur um aukin heimsviðskipti og atvinnu" sem lagt var fram á alþjóðlegri ráðstefnu um viðskipti og atvinnumál. Þar var gert ráð fyrir ýtarlegum sáttmála eða siðareglum sem fjölluðu um hömlur stjórnvalda á alþjóðleg viðskipti og um alþjóðlega viðskiptastofnun. Fyrirhugaðar tillögur gerðu ráð fyrir reglu um óskoruð bestu kjör í viðskiptum (sbr. regluna „most favoured nation") og bann við magntakmörkunum (quantitative restriction), með fyrirvara um fjölmargar undantekningar s.s. landbúnaðarvörur. [ii]

En þótt ekki tækist á Bretton Woods ráðstefnunni að koma á laggirnar alþjóðlegri viðskiptastofnun (sem þriðju stoð „third pillar") náðist þó samstaða um stofnun tveggja alþjóðlegra stofnana, þ.e. Alþjóða gjaldeyrissjóðsins og Alþjóðabankans. Samningurinn um tolla og viðskipti (GATT) náði hins vegar smám saman að fylla tómarúmið sem skapast hafði, enda þótt GATT hafi í upphafi ekki verið ætlað að verða alþjóðastofnun. Haldnir voru fundir árlega og ný ríki bættust við. GATT þróaðist yfir í alþjóðastofnun með höfuðstöðvar í Genf sem starfaði á grundvelli GATT samningsins. Ýmsir gallar voru á fyrirkomulaginu í upphafi. Má þar nefna að GATT skorti réttarstöðu lögaðila (legal personality), ákveðna uppbyggingu og skipulag.

En til þess að gera langa sögu stutta má segja að þróun GATT, og síðan Alþjóða viðskiptastofnunarinnar, sem stofnsett var árið 1994,[iii] hafi orðið í nokkrum lotum (rounds) sem staðið hafa mislengi. Þær eru:

ñ Genf 1947
ñ Annecy 1949
ñ Torquay 1950
ñ Genf 1956
ñ Dillon 1960-1961
ñ Kennedy 1962-1967
ñ Tokyo 1973-1979
ñ Uruguay 1986-1994 [Stofnun WTO]
ñ Doha 2001-?

Margs konar samningar sem snerta einstök svið hafa verið undirritaðir og eru skuldbindandi fyrir aðildarríkin. Má þar nefna hugverkarétt (TRIPS), samning um tæknihindranir (The Technical Barriers to Trade Agreement), þjónustu, landbúnað og fleira sem hér væri of langt mál að telja.

Helstu skyldur aðildarríkja undir GATT

1) Krafa um „innanlandsmeðferð" (national treatment[iv]) á innfluttum vörum hvað snertir skatta og reglur þar að lútandi
2) Bann við kvótum, innflutnings- og útflutningsleyfum, og öðrum sambærilegum ráðstöfunum, með ákveðnum undantekningum (sbr. XI. gr. GATT)
3) Trygging viðkomuréttar (freedom of transit) (V. gr.)
4) Reglur tengdar styrkjum, undirboðum (anti-dumping) og jöfnunaraðgerðum (VI. og XVI. gr)
5) Reglur um verðmerkingar vegna tollafgreiðslu (VII. gr.)
6) Reglur um gjald og formsatriði tengd innflutningi og útflutningi (VIII. gr.)
7) Reglur um upprunamerkingar (IX. gr.)
8) Reglur um gegnsæi og útgáfu á viðskiptareglum ríkja (X. gr.)
9) Reglur um gjaldmiðlaviðskipti (XV. gr.)
10) Reglur um ríkisrekin viðskiptafyrirtæki (XVII. gr.)
11) Reglur um aðstoð stjórnvalda við efnahagsþróun (XVIII. gr.)

Undantekningar frá þessum reglum er að finna í GATT. Þær eru helstar:

1. Undantekningar sem snerta kvóta vegna greiðslujafnaðar (balance-of-payments, sbr. XII. XIII. XIV. XV. og XVII. gr.)
2. Undantekningar vegna þróunarlanda (XVIII. og IV. hluti)
3. Undantekningar vegna neyðarráðstafana, þegar alvarlegt tjón steðjar að innlendum iðnaði (sbr. XIX. gr. „escape clause")
4. Undantekningar vegna verndunar lýðheilsu, öryggi, náttúruauðlindum og annara þátta (sbr. XX. gr.)[v]
5. Undantekningar á grundvelli þjóðaröryggis (XXI. gr.)
6. Undantekningar vegna tollabandalaga og fríverslunarsvæða (XXIV. gr.)
7. Undantekningar tengdar undanþágum aðildarríkja (XXV. gr.)
8. Undantekning sem heimilar aðildarríki að hverfa tímabundið frá GATT skyldum sínum, þegar annað ríki verður aðili að GATT (XXXV. gr.).

Þá eru tvær lagagreinar í GATT 1994[vi] (sem leysti af hólmi GATT 1947[vii]) mjög mikilvægar í þessu sambandi og fjalla um það hvernig skuli setja niður deilur á milli aðildarríkja: XXII. gr. sem mælir fyrir um „viðræður" deiluaðila, og síðan XXIII. gr. sem heimilar aðildarríki að bera fram kvörtun og öðrum aðildarríkjum að rannsaka og setja fram tillögur að lausn deilumáls. En á þessum grunni þróaðist fyrirkomulagið sem ríkir nú við lausn deilumála (settlement of dispute) á milli aðildarríkja (WTO).[viii]

Almennt er lagt bann við magntakmörkunum (quantitative restrictions) samkvæmt lögum Alþjóða viðskiptastofnunarinnar. (sbr. XI. gr. GATT). Umhverfistengdar ráðstafanir (s.s. bann) kunna og að brjóta gegn þeirri meginreglu GATT sem fólgin er í nefndri XI. gr. og kveður á um að „takmarkanir á innflutningi eða sölu á vörum frá öðru WTO ríki eru bannaðar." Í málinu „US - Shrimp" var bandarískt viðskiptabann talið ósamrýmanlegt XI. gr. En bandarísk yfirvöld höfðu bannað innflutning á rækju sem átti uppruna í löndum án sérstakrar vottunar (http://www.wto.org/english/tratop_e/envir_e/envt_rules_gatt_e.htm)

Í Tuna-Dolphin-málinu heldu stjórnvöld í Mexíkó því fram að innflutningsbann á tuna og tuna afurðum, samræmdist ekki XI. XIII. og III. gr. GATT. Bandarísk stjórnvöld kröfðust þess að nefndin (panel) sem fór með málið mæti viðskiptabannið samrýmanlegt við III. gr. og til vara að bannið stæðist b-lið XX. gr. og g-lið XX. gr. GATT. Héldu bandarísk yfirvöld því fram að viðskiptabannið stæðist III: gr. og til vara að það væri réttlætanlegt undir mgr. b, d og g XX. gr.

Nefndin taldi að innflutningsbann, undir beinu og óbeinu viðskiptabanni, snerti ekki "innri reglur" í skilningi III. gr. Það samrýmdist ekki I. mgr. XI. gr. og væri ekki réttlætanlegt undir b og g-lið XX. gr. Enn fremur væri óbeina viðskiptabannið án réttlætingar undir d-lið XX. gr. [Óbeint viðskiptabann er það kallað þegar bann er lagt á sölu vöru sem seld er í gegnum þriðja ríki].[ix]

Makríldeilan í ljósi laga Alþjóða viðskiptastofnunarinnar

Hin svo nefnda makríldeila Íslands og Færeyja annars vegar og Evrópusambandsins hins vegar snýst um aflahlutdeild í deilistofni sem er makríll. En fiskur þessi syndir inn í íslenska lögsögu einkum yfir sumarmánuðina (hin síðari ár). Hins vegar hefur ekki náðst samkomulag um aflahlutdeild Íslands (og Færeyja) í stofninum.

Fjölmörg lagaleg sjónarmið koma upp í þessu sambandi og falla undir þjóðaréttinn (International law). Ber þar helst að nefna EES samninginn, Hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna (1982) og síðan lög Alþjóða viðskiptastofnunarinnar (WTO law). En þau síðastnefndu eru viðfangsefni þessara skrifa. Rétt er að taka fram að ESB er aðili að „WTO", ásamt fjölmörgum ríkjum innan og utan ESB, enda hefur sambandið stöðu lögaðila (legal personality).

Í stuttu máli má segja að þegar deilur rísa á milli aðildarríkja „WTO", og snerta samninga sem undir stofnunina heyra, geti komið til kasta „DSB" (Dispute Settlement Body), áðurnefndrar XXII. gr. GATT, og viðauka 2 við WTO samninginn: „Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes" (DSU).[x] Í viðaukanum kemur skýrt fram hvernig haga ber málsmeðferð fyrir „DSB". Fyrsta skrefið er viðræður (consultations) sbr. 4. gr.

Í 2. mgr. 4. gr. segir svo:

„Sérhvert aðildarríki skuldbindur sig til að fjalla um með velvilja og veita næg tækifæri til samráðs vegna hvers kyns andmæla annars aðildarríkis sem snerta beitingu samnings á landsvæði þess fyrr nefnda."

Í þessu felst að beri eitthvert aðildarríki fram kvörtun, eða láti í ljós óánægju, vegna þess hvernig aðildarríki beitir (misbeitir) ákvæðum samnings (sem fellur undir „WTO") ber öðrum aðildarríkjum að taka fullt mark á því. En hafi árangur ekki náðst með viðræðum að 60 dögum liðnum getur það ríki sem ber fram kvörtun farið fram á stofnun nefndar (panel) sbr. 7. mgr. 4. gr. Slík nefnd hefur stöðu „undirréttar" innan lagakerfis„WTO". Um stofnun nefndar er fjallað í 6. gr. Í 2. mgr. 6. gr. kemur fram að beiðni um stofnun nefndar skal vera skrifleg. Beiðnin tilgreini hvort viðræður (samráð) hafa þegar átt sér stað, tilgreina ber þau ágreiningsmál sem um ræðir, og gefa stutt yfirlit yfir lagagrundvöll þann sem beiðnin byggir á, til þess að varpa nægjanlega skýru ljósi á vandamálið. En um skipan nefndar er fjallað í 8. gr.

Aðildarríkin hafa 20 daga til þess að kynna sér skýrslu nefndar (panel report) (1. mgr. 16. gr.). Skýrsla verður ekki samþykkt áður en sá frestur er útrunninn. Aðildarríkjum sem gera vilja athugasemdir við efni skýrslu ber að gera það að minnsta kosti 10 dögum áður en fundur verður haldinn hjá „DSB" og efni skýrslunnar tekið fyrir (2. mgr. 16. gr.).

Innan 60 daga frá því að skýrslu var dreift til aðildarríkja skal hún samþykkt (4. mgr. 16. gr.). Þá gildir það sem kalla má „öfugt samþykki" (reverse consensus). Það merkir að allir þurfa að vera því sammála að EKKI skuli samþykkja skýrslu, annars telst hún samþykkt. Við það er miðað að niðurstaða „DSB" liggi fyrir að níu mánuðum liðnum frá því að nefnd var stofnuð (20. gr.).

Niðurstöðu má skjóta til „áfrýjunarnefndar" (the Appellate Body, sbr. 17. gr.). „AB" má kalla „Hæstarétt" „WTO". Ekki verður farið frekar út í það að sinni. En um eftirfylgni og „refsiaðgerðir" [Surveillance of Implementation of Recommendations and Rulings - Compensation and the Suspension of Concession] er fjallað í 21. og 22. gr. „DSU". Þá má benda á það að 25. gr. gerir ráð fyrir gerðardómum þegar málsatvik leyfa, sem valkosti við nefnd (panel).

Hvaða leið er heppileg?

Eins og komið er fram sýnist makríldeilan falla undir þrenns konar flokka alþjóðalaga. Í tilviki ESS samningsins er EFTA dómstóllinn sá sem sker úr deilumálum sem snerta samninginn og möguleg brot á honum. Hafréttarsáttmáli Sameinuðu þjóðanna fellur undir Alþjóða hafréttardómstólinn í Hamborg (The International Tribunal for the Law of the Sea: http://www.itlos.org/). Um lögsögu dómstólsins má lesa á heimasíðu hans: http://www.itlos.org/index.php?id=11

Þriðji þáttur þessa máls hefur þegar verið rakinn stuttlega hér að framan. Hann snýr að Alþjóða viðskiptastofnuninni. Þessar þrjár leiðir eru um margt ólíkar, þótt talsverð skörun sé á milli EES samningsins og „WTO law", s.s. varðandi reglur um frjáls viðskipti og viðskiptahindranir.[xi] En deila sem þessi hlýtur og að skoðast í ljósi 56. 58. 59. 61. 62. og 63. gr. hafréttarsáttmálans.[xii] Í 2. mgr. 62. gr. hans segir m.a.: „Strandríkið skal ákveða getu sína til þess að nytja lifandi auðlindir í efnahagslögsögunni." En um deilistofna er fjallað í 63. gr. sama sáttmála.

Hvaða leið sem farin er má segja að byggja verði á vísindalegum rökum, á niðurstöðum fiskifræðinga, helst bæði innlendra og erlendra. Ekki sökum þess að innlendir fiskifræðingar séu ekki fullfærir um að leggja mat á stofnstærð makríls, vöxt og viðgang, heldur til þess að gefa niðurstöðum meira vægi alþjóðlega. Mál sem þetta snýst um rök, bæði lagarök og raunvísindaleg rök. Auk þess að vera pólitískt. En eins og komið er fram gerir XX. gr. GATT[xiii] ráð fyrir undantekningum frá reglum samningsins s.s. á grundvelli náttúruverndar, t.d. ef sýnt þykir að hætta stafi að ákveðnum lífverum.

Röksemdafærsla þarf þannig að fela í sér að undantekningarnar (XX. gr.) eigi ekki við, t.d. að fiskistofni sé ekki stefnt í voða með veiðum [sem vonandi á sér styrka stoð í niðurstöðum fiskifræðinga]. Gagnaðili kann hins vegar að telja sig í fullum rétti að beita „viðskiptahindrunum" á grundvelli undantekningarákvæða (sbr. g-lið XX. gr. GATT). En gæta verður jafnræðis og forðast handahófskennda mismunun.

Alla þessa þætti þarf að vega og meta vandlega í samráðshópi. Ýmsar leiðir sýnast þó færar, hafi menn á annað borð trú á málstaðnum. Meira um það síðar.

[i] Matsushita, Schoenbaum og Mavroidis (2004). The World Trade Organization - Law, Practice, And Policy. Oxford University Press, bls. 1-2.

[ii] Lowenfeld, A. F. (2002). International Economic Law. Oxford University Press, bls. 23.

[iii] http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/04-wto_e.htm

[iv] Þetta merkir að innfluttar vörur skuli hljóta sömu meðferð og innlendar. Felur í sér bann við mismunun.

[v] http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/analytic_index_e/gatt1994_07_e.htm#article20

[vi] http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/analytic_index_e/gatt1994_08_e.htm#article22

[vii] http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/legalexplgatt1947_e.htm

[viii] Matsushita, Schoenbaum og Mavroidis (2004). The World Trade Organization - Law, Practice, And Policy. Oxford University Press, bls. 3-5.

[ix] http://www.wto.org/english/tratop_e/envir_e/edis04_e.htm

[x] http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dsu_e.htm

[xi] Sjá t.d.: http://www.cmppublishing.com/Books_A%20Comparison%20of%20WTO%20and%20EC%20Law.html

[xii] http://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_e.pdf

[xiii] http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/analytic_index_e/gatt1994_07_e.htm#article20

Til baka