SKERÐING FULLVELDIS ÍSLANDS OG ÓSKIPTAR VALDHEIMILDIR ESB - ER NAFTA RAUNHÆFUR VALKOSTUR? -

            Þegar ljóst er orðið að systurflokkarnir, Viðreisn og Samfylking, tala einum rómi um aðild að Evrópusambandinu er rétt að skoða málin í öðru og víðara samhengi. Jafnmikið og sumir lofa aðild Ísland að EES, og innri markaði ESB, er ljóst að það samband hefur þróast öðruvísi en æskilegt hefði verið fyrir íslenska hagsmuni [að ógleymdum breskum hagsmunum]. Óhófleg miðstýring einkennir ESB öðru fremur. Allt lagaverkið ber þess glöggt vitni. Samræming og einsleitni með tilheyrandi flatneskju (á sama tíma og sumir stuðningsmenn lofa „fjölbreytileikann“) er alls ráðandi, jafnt í hugsun, menningu og lagaumhverfi.

            Það þarf hins vegar ekki að leita lengi að ástæðum þess að ýmsir Íslendingar styðja inngöngu í Evrópusambandið. Að sumu leyti eru þær skiljanlegar. Þær felast í tækifærum sem fólk sér í fjórfrelsinu sem svo er nefnt og tækifærum sem byggja á gagnkvæmri viðurkenningu (Das Prinzip der Gegenseitigen Anerkennung). Þá er löngu ljóst að sumir íslenskir stjórnmálamenn eygja tækifæri fyrir sig og sína innan stofnana ESB. Baráttan fyrir aðild snýst á endanum um eiginhagsmuni. Hins vegar má vel hugsa sér tvíhliða samninga um ákveðin réttindi á milli ríkja án þess að í þeim felist fullveldisafsal/framsal hluta ríkisvalds. Dæmi um það eru fjöldamargir samningar sem Sviss hefur gert við önnur ríki.

Gallarnir við ESB-aðild eru margir

            Gallarnir við þetta samstarf eru margir og sumir verulega alvarlegir. Þar ber fyrst að nefna gríðarlegt fullveldisafsal ríkjanna sem taka þátt í samstarfinu. Aðildarríkjum er t.a.m. mjög þröngur stakkur sniðinn á þeim sviðum þar sem ESB hefur óskiptar valdheimildir (ausschließliche Zuständigkeit).

            Að fullveldi ríkja sé gert að „skiptimynt“ í viðskiptum fyrir aðgang að mörkuðum er ekki atriði sem hægt er að sætta sig við. En hvers vegna skyldi fólk almennt velta fyrir sér einhverju sem kallast fullveldi? Það er einfaldast að skýra það út frá fólki sjálfu, hverjum og einum.

            Hvers vegna skiptir það máli að fólk sé sjálfráða? Er almennt heppilegra að gera hlutina á forsendum annara en gera þá á eigin forsendum? Er hægt á sama tíma að vera sjálfráða og ekki sjálfráða? [Sumir Evrópusinnar myndu hiklaust svara því játandi]. Er hægt að innleiða erlend lög en þurfa samt ekki að fara eftir þeim? Geta ríki afsalað sér stórum hluta fullveldis síns en samt verið áfram fullvalda? Umræða aðildarsinna ESB einkennist mestan part af þversögnum og mótsögnum.

Óskiptar valdheimildir ESB

            Hugtakið óskiptar valdheimildir (exclusive competence) er afar þýðingarmikið í samhengi við umræðu um skerðingu fullveldis aðildarríkja ESB. Í því felst hvernig valdheimildir, þ.e. rétturinn til þess að setja lög (gerðir) á ákveðnum sviðum, er einskorðaður við ESB. Þau svið er að finna undir 3. gr. samningsins um starfshætti Evrópusambandsins (Treaty on the Functioning of the European Union - TFEU).

            Einkaréttur ESB til lagasetningar nær yfir eftirtalin svið:

• tollabandalagið;
• nauðsynlegar samkeppnisreglur svo innri markaðurinn virki eins og honum er ætlað;
• peningastefnuna, fyrir þau aðildarríki sem hafa evru sem gjaldmiðil;
• verndun líffræðilegra auðlinda hafsins, samkvæmt sameiginlegri fiskveiðistefnu ESB; [hvernig sjá menn fyrir sér íslenskar hafrannsóknir í framhaldinu?]
• sameiginlega viðskiptastefnu.

            Áður hefur verið fjallað um samninga við þriðju ríki (alþjóðasamninga) þar sem ESB hefur og óskiptar valdheimildir. Því skal haldið vel til haga fyrir utan stafliði a-e hér að framan.

            Frumkvæði að löggjöf, samkvæmt 2. mgr. 294. gr. TFEU, kemur frá framkvæmdastjórn Evrópusambandsins sem leggur fram tillögur til „löggjafans“ sem er í skilningi Evrópuréttar bæði Evrópuþingið og Ráðið (the Council), stundum annað hvort. Evrópuþingið hefur jafnstöðu á við Ráðið en var áður ráðgefandi. Samkvæmt Maastricht-sáttmálanum, og síðar Lissabon-sáttmálanum, hefur Evrópuþingið takmarkaðan frumkvæðisrétt til löggjafar með beiðni til framkvæmdastjórnarinnar um að leggja fram tillögu [beiðni um að bera fram beiðni], eins og fram kemur í 225. gr. TFEU.

Lýðræðishalli

            Fyrrum forseti Íslands, Ólafur Ragnar Grímsson, hefur stundum nefnt lýðræðishalla innan Evrópusambandsins. Það er ekki að ástæðulausu! Það er mjög auðvelt að sýna fram á að þar hefur Ólafur rétt fyrir sér. Ef lýðræði er skilgreint út frá rétti almennings, rétti kjósenda til þess að koma vilja sínum á framfæri, í gegnum stofnanir sambandsins, er sá réttur afar takmarkaður. Hann einskorðast við Evrópuþingið sem lengi vel var valdaminnsta stofnunin af þeim þremur sem um ræðir.[i] Kjósendur aðildarríkja ESB kjósa t.a.m. ekki fulltrúa í framkvæmdastjórnina eða kjósa í Ráðið („Ráðherraráðið“) sem samanstendur af leiðtogum ríkjanna (forsetum, forsætisráðherrum). Skoðum þetta nánar í Lissabon-sáttmálanum.

            Um Evrópuþingið er fjallað í 14. gr. sáttmálans um Evrópusambandið (TEU) og í sjötta hluta, bálki 1, gr. 223-234 í stofnanahluta sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins (TFEU) en saman mynda þessir tveir sáttmálar Lissabon-sáttmálann. Í 2. mgr. 14. gr. (TEU) kemur fram að Evrópuþingið skal samanstanda af fulltrúum „evrópskra borgara“ og skulu kosnir til fimm ára í senn, í almennum, leynilegum kosningum (3. mgr. 14. gr.).

            Lýðræðisspurningin snýst hins vegar um það hvort og hvernig vilji kjósenda í aðildarríkjum ESB endurspeglast í löggjöf sambandsins. Þessu má jafna til kosninga til Alþingis á Íslandi. Fólk með kosningarétt hefur að nafninu til rétt til þess að kjósa ákveðna flokka og framboð. Þar með er þó ekki sagt að vilji sömu kjósenda verði ráðandi á Alþingi eftir kosningar. Þá koma hatrammir sérhagsmunir til sögunnar sem spyrja lítt um hagsmuni hins almenna kjósanda. Það er nefnilega hárrétt hjá seðlabankastjóra að Íslandi er að miklu leyti stjórnað af hagsmunahópum. Það er mjög hófleg ályktun.

            Vandamálið leysist hins vegar ekki af sjálfu sér einungis með því að ganga í Evrópusambandið [enda hefur seðlabankastjóri aldrei haldið því fram svo vitað sé]. Leið „lýðræðisins“ lengist umtalsvert fyrir almenning við inngöngu í sambandið. Allar boðleiðir lengjast. Þetta hefur komið berlega í ljós með aðild Íslands að EES. Þar sést vel hvert stefnir.

            Um Ráðið er rætt í 15. og 16. gr. sáttmálans um Evrópusambandið (TEU) og í gr. 237-243 í sáttmálanum um starfshætti sambandsins (TFEU). Með Lissabon-sáttmálanum varð Ráðið að stofnun innan ESB með sérstökum forseta. Ráðið skal funda að minnsta kosti fjórum sinnum á ári.

            Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins (The Commission) fer með framkvæmdavaldið. Um framkvæmdastjórnina er fjallað í 17. gr. sáttmálans um Evrópusambandið (TEU) og í gr. 244-250 í sáttmálanum um starfshætti [virkni] sambandsins (TFEU).

            Í 2. mgr. 17. gr. (TEU) segir að lög sambandsins (gerðir) megi einungis samþykkja „...á grundvelli tillögu framkvæmdastjórnarinnar, nema þar sem kveðið er á um annað í sáttmálunum. Aðrar gerðir skulu samþykktar á grundvelli tillögu framkvæmdastjórnarinnar þar sem sáttmálarnir kveða á um það.“ Samkvæmt 8. mgr. 17. gr. (TEU) getur Evrópuþingið[ii] kosið um vantrauststillögu [motion of censure] gagnvart framkvæmdastjórninni. Sé slík tillaga samþykkt verður framkvæmdastjórnin að segja af sér.

            Þá vaknar spurning. Er nefnd lagagrein merki um lýðræði almennings innan Evrópusambandsins [í gegnum Evrópuþingið]? Hefur reynt á afsögn? Svarið við fyrri spurningunni er einfaldlega, nei. Hvað snertir síðari spurninguna er svarið já, það hefur reynt á afsögn, raunar vegna ásakana um spillingu, valdníðslu og svik (fraud)! Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins, undir forsæti Jacques Santer, sagði af sér í kjölfar skýrslu um málið sem út kom árið 1999.[iii]

            Nú þegar Íslendingar hafa misst verulegt forræði á stjórn raforkumála til Evrópu í gegnum ACER, og sérstakan Landsreglara ESB á Íslandi, ætti fólk að hugleiða alvarlega hvernig ákvarðanir eru teknar og hver tekur þær.

            Alþingi afsalaði hluta fullveldis [ríkisvalds] Íslands í orkumálunum, með innleiðingu orkupakka þrjú. Vel má sjá fyrir sér árekstra í framtíðinni, á milli Alþingis og Landsreglarans. Verði árekstur þar á milli er hins vegar ljóst að vilji þingsins, hver sem hann er, víkur og á að víkja, fyrir vilja Landsreglarans, ACER og framkvæmdastjórnar ESB. Með breytingunni hefur mikilvægt vald til stefnumótunar og ákvarðana verið flutt úr landi [Jóni Sigurðssyni, forseta, er örugglega ekki skemmt].

            Í þessu felst að evrópska regluverkið er rétthærra og stýrir för. Landsreglarinn tekur ekki við neinum fyrirmælum frá íslenskum stjórnvöldum, hann er fulltrúi [„landstjóri“] Evrópusambandsins í orkumálum sem aftur vekur upp alvarlegar spurningar um gildi tveggja stoða kerfisins sem svo er nefnt [EFTA/ESB]. Svona hafa íslenskir þingmenn komið málum fyrir. Það eru sömu þingmennirnir og nú vilja ólmir láta endurkjósa sig, enda hafi þeir unnið gott starf! Ánægjulegt er að sjá að kjósendur, víða um land, ætla ekki að verðlauna þetta fólk og hafa ýmist sparkað því neðar á lista eða jafnvel út [sem er best]. „Rauða spjaldið“ verður svo vonandi sýnt í næstu kosningum.

Norður-Ameríku fríverslunarsamningurinn

            Fríverslunarsamningur[iv] Norður-Ameríku (NAFTA), sem var lögfestur árið 1994, og skóp fríverslunarsvæði fyrir Mexíkó, Kanada og Bandaríkin, er mikilvægasti þátturinn í tvíhliða viðskiptasambandi Bandaríkjanna og Mexíkó. Frá og með 1. janúar 2008 voru allir tollar og kvótar felldir niður á útflutningi Bandaríkjanna til Mexíkó og Kanada, samkvæmt fríverslunarsamningi Norður-Ameríku (NAFTA).

            Mexíkó er þriðja stærsta viðskiptaríki Bandaríkjanna og annar stærsti útflutningsmarkaðurinn fyrir bandarískar vörur. Árið 2018 var Mexíkó þriðja stærsta viðskiptaríki Bandaríkjanna (á eftir Kanada og Kína) og næststærsti útflutningsmarkaðurinn. Tvíhliða viðskipti með vörur og þjónustu námu alls 678 milljörðum dala og þessi viðskipti styðja beint og óbeint milljónir starfa í Bandaríkjunum. Bandaríkin seldu fyrir 265 milljarða Bandaríkjadala af bandarískum afurðum til Mexíkó árið 2018 og 34 milljarða Bandaríkjadala í þjónustu, eða fyrir samtals 299 milljarða Bandaríkjadala til Mexíkó. Mexíkó er fyrsta eða næststærsta útflutningsríki 27 fylkja Bandaríkjanna.

            NAFTA tekur til þjónustu, nema á sviði flugsamgangna, siglingamála og grunnfjarskipta. Samningurinn veitir einnig hugverkavernd á ýmsum sviðum, þar með talin einkaleyfi, vörumerki og höfundarréttarvarið efni. Ákvæði NAFTA um ríkisinnkaup eiga ekki aðeins við um vörur heldur samninga um þjónustu og byggingar á alríkisstigi. Að auki er bandarískum fjárfestum tryggð jafnstaða á við innlenda fjárfesta í Mexíkó og Kanada.[v] [Gr. 1102 í NAFTA, sbr. einnig National treatment í lögum WTO].

Orkumálin undir NAFTA

            Um orkumál er rætt í sjötta kafla samningsins. Í viðauka [Annex 602.3] eru fyrirvarar gerðir af hálfu Mexíkó sem áskilur sér rétt á ákveðnum sviðum. Þar segir í c-lið 1. gr. „...veiting rafmagns sem opinberrar þjónusta í Mexíkó, þar með talið, nema eins og kveðið er á um í 5. mgr., framleiðsla, flutningur, umbreyting, dreifing og sala raforku;...“

            Almenna reglan er því sú að framleiðsla, flutningur, umbreyting, dreifing og sala á rafmagni skuli vera opinber þjónusta í Mexíkó. Það er gæfulegri nálgun er skilgreining ESB á rafmagni sem „vöru“. Undantekningar sem vísað er til í 5. mgr. viðaukans snúa að fyrirtækjum sem framleiða rafmagn til eigin nota, „sam-framleiðslu“ (co-generation) þar sem fyrirtæki vinna saman, og sjálfstæðrar raforkuframleiðslu (independent power production).

            Rafmagn er óáþreifanlegt; eiginleiki sem jafnan hefur verið notaður sem einkenni á flokkun hluta sem þjónustu. Ennfremur er ekki hægt að geyma rafmagn [riðstraumur] á skilvirkan hátt og verður að nota það jafnóðum og það er framleitt, enn eitt einkenni þjónustu.

            Erfiðleikarnir við að skilgreina rafmagn sem „vöru“ endurspegla einnig þá staðreynd að sögulega hefur orkuiðnaðurinn, í mörgum aðildarríkjum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO), ekki greint á milli vöruviðskipta og þjónustustarfsemi sem aftur endurspeglar lóðrétt-samþætt eðli greinarinnar [þegar bæði framleiðsla og dreifing rafmagns er á hendi hins opinbera].[vi]

            Mikilvæg atriði um samband viðskiptareglna og raforkugeirans beinist að skilgreiningu á rafmagni sem vöru eða þjónustu. Innan Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar hefur það sjónarmið verið talsvert ríkjandi að flokka beri framleiðslu raforku undir vörusamninga. Hins vegar flokkist flutningur, dreifing og tengd þjónusta, undir samning stofnunarinnar (WTO) um þjónustu [GATS[vii]]. Þessi flokkun skiptir ekki síst máli hvað snertir alþjóðlega lausn deilumála (dispute settlement), hvort heldur er samkvæmt Alþjóðaviðskiptastofnuninni eða NAFTA, enda mismunandi farvegur eftir eftir því hvort um er að ræða vöru eða þjónustu. Þá er þess að geta að dómstólar í Bandaríkjunum hafa ekki verið samdóma um það hvort flokka skuli rafmagn sem vöru eða þjónustu.[viii]

            Það er merkilegt í þessu ljósi að lítil sem engin umræða hefur farið fram um skilgreiningarnar t.d. á Alþingi Íslendinga! Þar gleypa stuðningsmenn orkupakkanna hráa skilgreiningu ESB á rafmagni sem „vöru“. Engin minnsta tilraun gerð til þess að kafa ofan í það mál, t.d. með skoðun erlendra dóma. Hvernig í veröldinni er hægt að styðja orkupakka þrjú [og fjórði pakkinn handan við hornið] án þess svo mikið sem hafa lágmarksþekkingu á þessum skilgreiningum? Undirlægjuhátturinn er alger. Þarna myndu „þingmannsróbótar“ skjóta sömu þingmönnum ref fyrir rass, enda búnir gervigreind og alvöru dómgreind í stað „gervidómgreindar“ sem einkennir marga þingmenn nú.

Ísland í NAFTA?

            Eins og áður hefur komið fram, á Ísland í krafti síns fullveldisréttar að hafa viðskipti við sem flest ríki heims. Það er einn af mörgum stórum kostum þess að vera ekki í Evrópusambandinu að hafa (enn) frelsi til þess að gera alþjóðasamninga í eigin nafni.

            Hins vegar væri mjög athugandi valkostur við allan áróðurinn um inngöngu í Evrópusambandið að styrkja sambandið vestur um haf. Jarðfræðilega er Ísland á mótum Evrasíu- og Ameríkuflekanna og telst því til beggja heimsálfanna (Evrópu og Ameríku). Leifur heppni Eiríksson er sagður hafa komið fyrstur Evrópubúa til Norður-Ameríku. Sjálfstæði Íslands, árið 1944, má að miklu leyti þakka stuðningi Bandaríkjamanna. Sumir myndu jafnvel telja þann stuðning frumforsendu sjálfstæðisins. Enn fremur eru söguleg tengsl Íslands og Norður-Ameríku sterk og margir Íslendingar eiga ættingja í Bandaríkjunum og Kanada. Sú var tíð að Bandaríkjamarkaður var mjög mikilvægur markaður íslenskra sjávarafurða.[ix] Er þá fátt eitt talið.

            Með vísan til þessara atriða, og annara, væri athugandi að óska eftir viðræðum við Bandaríkin, Kanada og Mexíkó um aðild að NAFTA. Samningurinn er fríverslunarsamningur. Hann snýst ekki um að aðildarríki hans afsali sér fullveldi sínu og gangi í yfirþjóðlegt ríkjabandalag eins og raunin er (í vaxandi mæli) með Evrópusambandið. Niðurfelling tolla og kvóta er hins vegar mikilvægt atriði í alþjóðaviðskiptum, sem Ísland er mjög háð, án þess þó að niðurfellingin kosti meiriháttar fullveldisafsal. Ísland myndi að sjálfsögðu gera alvöru fyrirvara um leið og samið væri um inngöngu, eins og þjónar best íslenskum hagsmunum [sem ekki er í boði við aðild að ESB, s.s. hvað snertir sameiginlegu sjávarútvegsstefnuna og atriði sem falla undir óskiptar valdheimildir ESB]. Slagorðið gæti hljóðað svo: Ísland í NAFTA, ESB burt!

[i]      Hér er átt við Evrópuþingið, Ráðið og framkvæmdastjórn ESB.

[ii]    Sjá einnig: REPORT 28.1.2019 on the implementation of the Treaty provisions on Parliament’s power of political control over the Commission. https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2019-0033_EN.html

[iii]   Sjá t.d.: History: Fall of the Santer Commission. https://multimedia.europarl.europa.eu/en/history-fall-of-the-santer-commission_V001-0004_ev

[iv]    North American Free Trade Agreement. http://idatd.cepal.org/Normativas/TLCAN/Ingles/North_American_Free_Trade_Agreement-NAFTA.pdf

[v]     International Trade Administration - U.S. Department of Commerce. North American Free Trade Agreement (NAFTA). https://www.trade.gov/north-american-free-trade-agreement-nafta

[vi]    Horlick, G. and Schuchhardt, C. (2002). Environmental Challenges and Opportunities of the Evolving North American Electricity Market. Secretariat Report to Council under Article 13 of the North American Agreement on Environmental Cooperation. NAFTA Provisions and the Electricity Sector. Commission for Environmental Cooperation of North America. http://www3.cec.org/islandora/en/item/1821-nafta-provisions-and-electricity-sector-en.pdf

[vii]  Sjá: The World Trade Organization (WTO). The General Agreement on Trade in Services (GATS): objectives, coverage and disciplines. https://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/gatsqa_e.htm

[viii] Sjá einnig: Sood, A. (2015). “Goods” under the Sale of Goods Act, 1930. Lawctopus. https://www.lawctopus.com/academike/goods-under-the-sale-of-goods-act-1930/

[ix]    Sjá einnig: „Bandaríkin: Verð á íslenskum þorskflökum hefur aldrei verið hærra.“ 1990, 24. júlí. Morgunblaðið á netinu. https://www.mbl.is/greinasafn/grein/53803/