MÁLEFNI ÚTLENDINGA

DV

Birtist í DV 10.05.13.
Í þjóðfélsagsumræðunni eru iðulega sett undir eina stóra regnhlíf málefni útlendinga sem hér vilja setjast að. Það getur hins vegar verið villandi, því staðreyndin er sú að hingað til lands kemur fólk í margvíslegum erindagjörðum;  til starfa eða náms, vegna þess að það hefur stofnað til fjölskyldutengsla, vegna áhuga á landi og þjóð, í leit að betra lífi eða í leit að griðarstað vegna ofsókna.
Þar sem við búum í heimi með landamærum hefur samfélagið smíðað ákveðinn lagaramma til að takast á við flutninga, flótta og ferðalög.

Alþjóðlegar skuldbindingar

Annars vegar er lagaramminn alþjóðlegur og tekur mið af þeim skuldbindingum sem Ísland hefur undirgengist í því augnamiði að koma til móts við vanda fólks sem neyðist til að leggja á flótta frá heimkynnum sínum. Hér er helst að geta Flóttmannasamnings Sameinuðu þjóðanna sem skilgreinir hverjir teljast til flóttafólks en einnig er til svæðisbundið samstarf, á borð við Schengen, sem m.a hefur sett sér reglur sem kenndar eru við Dyflinni og lúta að því að skilgreina hvaða Schengen ríki beri ábyrgð á tilteknum hælisumsóknum. Markmið þessarara reglna er að m.a. að koma í veg fyrir að sömu einstaklingar, sem ekki uppfylla skilyrði þess að teljast flóttamenn, fari milli landa innan svæðisins og fái meðferð sinna mála í mörgum aðildarríkjum. Þetta geti tafið fyrir afgreiðslu umsókna fólks sem þarf á vernd að halda og þar með möguleikum þess til að fá vernd hratt og örugglega og hefja nýtt líf. Þetta samstarf er mikilvægt þar sem fólksflutningur er frjáls innan þessa svæðis, en um leið eru á því  miklir vankantar sem leitast er við að finna lausn á, m.a. þar sem reynir mjög á sum ríki en lítið á önnur og þar sem ekki hefur tekist að tryggja ásættanlegan aðbúnað hælisleitenda í öllum ríkjunum. Þess vegna hættu íslensk stjórnvöld að senda hælisleitendur til Grikklands, svo dæmi sé tekið, eftir að Mannréttindadómstóll Evrópu hafði komist að þeirri niðurstöðu að aðbúnaður þar uppfyllti ekki manréttindaskuldbindingar.

Innlend löggjöf

Hins vegar er lagaramminn innlendur og lýtur að því hverir mega og hverjir mega ekki dveljast á Íslandi. Þar gilda sérreglur um íbúa Evrópska efnahagssvæðsins sem eiga hér vísan samastað að því gefnu að þeir eigi sér lífsviðurværi. Öðru máli gildir um fólk sem býr utan EES, en um dvöl þess og komu til landsins gilda strangar reglur. Þær reglur er Ísland alfarið einrátt um að setja, en hafa engu að síður hlotið takmarkaða pólitíska umræðu síðustu ár, þótt mikið hafi verið um regluverkið rætt þegar heildarlög um útlendinga voru sett árið 2002. Á þeim tíma var afar mikilvægt að setja slík heildarlög, enda voru þágildandi lög komin mjög til ára sinna og langt í frá í takti við samfélagslegar breytingar sem og alþjóðlega þróun. Sá galli var hins vegar á gjöf Njarðar að frumvarp þáverandi dómsmálaráðherra var fjarri því að vera nægilega vel unnið. Stjórnarandstaðan brást fyrir vikið ókvæða við og hafði uppi miklar hrakspár, sumar rættust, aðrar ekki, en eftir stóð að lögin voru sett í miklum ágreiningi, sem er málaflokknum til trafala. Strax þarna var bent á að setja ætti heildarlög um málefni útlendinga sem tækju ekki aðeins til dvalar, heldur einnig atvinnu, í stað þess að sérlög gildi um réttinn til atvinnu, líkt og nú er.

Pottur brotinn

Ég hafði ekki verið lengi ráðherra útlendingamála þegar ég áttaði mig á að pottur var brotinn í þessum málaflokki, of margt var túlkunum undirorpið, óskráðar reglur of margar og vantraust ríkjandi í garð stjórnvalda.
Árið 2011 setti ég á laggirnar nefnd sem skilaði ítarlegri skýrslu snemmsumars 2012 og lagði m.a. til að lög um dvalarleyfi útlendinga, annars vegar, og um atvinnuleyfi útlendinga, hins vegar, yrðu sameinuð í eina heildarlöggjöf. Slíkt væri í samræmi við þróun mála í nágrannalöndunum og einnig til þess fallið að draga úr réttaróvissu þeirra einstaklinga sem byggja rétt sinn á lögunum. Ég er sannfærður um að þetta sé hin rétta leið og varð þetta eitt af leiðarljósunum í samvinnu Innanríkisráðuneytis og Velferðarráðuneytis, með aðkomu Útlendingastofnunar og Vinnumálastofnunar, við gerð nýs útlendingafrumvarps.

Markmið náðust ekki

Eftir því sem á leið frumvarpsvinnuna varð ljóst að ávinningur af sameiningunni yrði aðeins takmarkaður. Einkum voru sett fram þau sjónarmið af hálfu Velferðarráðuneytisins að nauðsynlegt væri að tryggja að vinnumarkaðssjónarmið hefðu afgerandi áhrif við veitingu atvinnuleyfa og að leyfi yrðu ekki tryggð nema með sjálfstæðri ákvörðun Vinnumálastofnunar sem undirstofnunar Velferðarráðuneytis. Þar með var ljóst að markmið með sameiningu laganna, einkum um að einfalda löggjöfina og aðkomu stjórnvalda, myndu ekki nást. Þetta voru vonbrigði enda ekki í samræmi við það sem lagt hafði verið upp með.

Töf á framlagningu

Ágreiningur um þessi grundvallaratriði tafði frumvarpssmíðina svo um munaði. Það frumvarp sem var lagt fram í janúarmánuði sl. kom fyrir vikið seint fyrir þingið en einnig var það ekki með þeim hætti sem best hefði verið á kosið, þ.e. að löggjöf um dvöl og atvinnu væri sameinuð í eina. Ég mat það engu að síður svo að nauðsynlegt væri að leggja frumvarpið fram vegna hinna áríðandi breytinga sem þar voru lagðar til. Þetta setti frumvarpsvinnunni nokkrar skorður og ekki var mögulegt að leggja til breytingar nema þær hefðu ekki teljandi áhrif á lög um atvinnuréttindi útlendinga. Að öðrum kosti væri hætt við að misræmi yrði milli réttar fólks til dvalar annars vegar og atvinnu hins vegar. Nefndin lagði t.a.m. til að réttarstaða einstaklinga, sem koma hingað til lands vegna skorts á starfsfólki, yrði færð til samræmis við réttarstöðu einstaklinga sem fá dvalar- og atvinnuleyfi vegna sérfræðiþekkingar. Í dag er réttur þeirra sem ekki kallast sérfræðingar í þröngri merkingu laganna mun lakari, þar á meðal til að fá nánustu aðstandendur sína til landsins og er lýtur að möguleikanum til að setjast hér að.
En þrátt fyrir ákall mitt hlaut hvorki frumvarpið né nauðsynlegir hlutar þess náð fyrir augum Alþingis.

Umræða nauðsynleg

Mikilvægt er að fram fari málefnaleg, samfélagsleg umræða um hvaða þættir eigi að ráða för þegar kemur að heimild útlendinga utan EES til dvalar hér á landi, en gerbreyting hefur orðið í málaflokknum frá því að lög voru sett árið 2002. Meðal þess sem ég hef lagt áherslu á er að breytingar á lögum einfaldi möguleika aðstandenda fólks sem hér býr til að flytjast hingað. Aðrir vilja frekar þrengja þennan rétt eða láta ógert að ráðast í breytingar. Þessi umræða fer því miður ekki hátt og er í of ríkum mæli vettvangur þröngs hóps. Vísa ég þar m.a. til aðila vinnumarkaðarins, en innan þeirra raða gætir þess sjónarmiðs að málefni útlendinga hér á landi eigi öðru fremur að snúast um vinnumarkað, ekki aðra þætti, sama hversu aðkallandi og átakanlegir þeir geta verið. Ég er þó sannfærður um að hægt er að ná góðu samkomulagi við aðila vinnumarkaðar um þessi efni en nauðsynlegt er að kalla fleiri að stefnumótunarvinnunni.
Umræðan þarf einnig að fjalla um málefni hælisleitenda og flóttafólks, bæði þeirra sem hingað koma í leit að vernd og hinna sem aldrei komast lönd né strönd en geta ekki verið í heimkynnum sínum vegna ofsókna. Í síðarnefnda hópnum er líklegra að finna konur, börn, aldraða og fatlaða, svo dæmi séu tekin.
Við þurfum líka að ræða Dyflinnarsamstarfið en margir segjast vilja að Ísland hætti þátttöku sinni í því eða geri á henni veigamiklar breytingar. Slík ákvörðun verður ekki tekin af einum ráðherra, heldur af Alþingi, sem ber ábyrgð á þessari löggjöf, að undangenginni lýðræðislegri umræðu.

Stóru línurnar
Því miður hefur áhuginn á þessum stóru línum verið takmarkaður. Á sama tíma skapast oft mikil umræða vegna málefna einstaklinga - stundum af réttmætum ástæðum og velvilja fólks til að koma einstaklingum til hjálpar, en stundum af vanþekkingu á málsmeðferðinni, þeim reglum sem við höfum undirgengist og þeim markmiðum sem að baki þeim búa. Upp úr hjólförunum verðum við að komast, það er bæði mikilvægt fyrir okkur sem búum hér nú og hin sem eiga eftir að óska dvalar hér síðar.